汽车自20世纪初年传入中国后，中国人逐渐产生了创立本国汽车工业的想法，并于20世纪20年代后期开始付诸实践。南京国民政府成立后，国家采取了多种措施来培育汽车工业。然而，到1949年为止，中国仍然缺乏批量制造汽车的能力，国民政府的产业政策可谓失败。这一失败，反映了后发展国家培育新兴产业所面临的困境，其历史教训值得总结。目前，学界对近代中国产业政策的研究，多从宏观着眼①，较少联系特定产业展开具体分析。有学者曾论述国民政府时期的汽车制造，认为特殊的历史环境与条件制约了汽车工业的创立②，其探讨仍限于宏观层面。然而，产业政策的实施，最终要落实于微观层面的企业，国民政府对新兴产业的培育尤其依赖于特定企业承担重任。因此，以中国汽车制造公司这一国民政府有意扶持的企业为中心展开研究，或能对近代中国培育汽车工业的困境有更深刻之理解，进而对后发展国家新兴产业演化的规律有更深入之认识。 必须指出的是，产业政策的本意就在于提升工业制造能力，这是产业政策存在的理由。从理论上说，处于不同技术起点的产业可匹配相应的政策，而技术起点相似的产业在不同的政策作用下绩效可能不同。例如，国民政府时代，中国未能建立真正的汽车工业，新中国成立初期，中国工业的技术水平并未有本质提升，却在很短的时间内通过政策手段跨越式地创造出了汽车工业。因此，技术能力是动态的，如果一国缺乏某种技术能力，更应通过适当的产业政策来培养，不能因基础薄弱或条件欠缺而简单地认为技术能力提升缺乏可能性。工业史的经验表明，后进国的政府和企业不主动努力，产业升级的基础永远是薄弱的、条件永远是欠缺的。因此，若结合新中国成立初期的经济史自然实验结果看，不能认为国民政府打造汽车工业的失败系受限于当时中国的工业基础，相反，蕴涵着主观努力的产业政策更值得检讨。 一、国家资本与比较优势政策的实施 汽车具有经济与军事上的双重价值，在20世纪20年代，中国人对此已多有认识，并开始尝试自己制造汽车。汽车是一种具有复杂技术的机械产品，生产汽车需要较大资本投入，而当时中国机械工业的发展水平不高，技术与资本均极稀缺，故制造汽车的重任主要由政府承担。1928年，奉系军阀的民生工厂开始试制汽车，张学良拨款80万元，聘请了美国工程师，1931年成功地组装了“民生牌”汽车，这是中国自主制造汽车的开端。③因此，和不少新兴产业相仿，汽车工业在中国萌发之初也是靠政府引导的。这一点符合格申克龙(Alexander Gerschenkron)揭示的后发展国家工业化往往依靠政府推动的一般规律。④ 不过，“九一八”事变后，东北地方政府制造汽车的努力被日人入侵打断，培植汽车工业的重任，此后主要由作为中央政权的南京国民政府承担。南京国民政府内部派系林立，存在着行政碎片化的现象⑤，故1937年前该政权制定过多个培育汽车工业的计划。这些计划中，由技术官僚曾养甫提议创立的中国汽车制造公司时间较早，亦最为成功。曾养甫为广东人，1923年赴美留学，归国后踏上仕途，20世纪30年代初任浙江省建设厅长，对交通建设贡献尤多。⑥据中国汽车制造公司1945年的宣传稿所述，曾养甫提议创办该公司是因为感到中国单纯依靠进口汽车，不仅花费巨大，而且“一旦海疆有故，且恐因无法入口，交通上发生严重问题”，故希望“筹设大规模汽车制造事业”以“未雨绸缪”。⑦这表明曾养甫创办汽车制造公司的提议，具有经济与军事上的双重考虑。当时，中国各界对培育汽车工业的鼓吹，亦同时着眼于“民生”与“国防”⑧，故曾养甫的构想与社会一般心态相合。不过，就创办中国汽车制造公司而言，曾养甫背后尚有更高层的国家意志。在写给陈绍宽的函稿中，曾养甫称：“1935年间弟奉委座命以商业化方式创办汽车事业，于次年组织成立中国汽车制造公司。”⑨这显示出曾养甫是在蒋介石支持下投身于汽车工业的。实际上，早在1934年以前，国民政府就打算用商业化方式培育汽车工业，并由交通部组织军事交通考察团赴德国、意大利等欧洲国家考察。⑩因此，从一开始，创立中国汽车制造公司的计划就具有军事色彩，因而由蒋介石主导。(11)进一步说，尽管中国汽车制造公司采取了“商业化”的形式，其本质还是国家意志对产业的介入。 所谓“商业化方式”，主要是指中国汽车制造公司采取了股份公司这一制度形式，与江南造船厂、中央机器厂等完全由政府出资并运营的国有独资企业不一样。该公司虽被时人及后人习称为“中国汽车制造公司”，但其全名“中国汽车制造股份有限公司”已经清楚地表明了该企业所采取的制度。然而，这一所谓“商业化”的形式难掩企业由国家资本控制的本质。公司最初资本为150万元，于1936年12月8日在南京举行了创立会，选出董事19人，既包括曾养甫、张静江、宋子文、陈果夫、俞大维等党政要员，又包括胡文虎、卢作孚等工商名流，监察人则有张学良、刘航琛等。(12)即使只从表面上看，公司董事长曾养甫为政府官员，股东张静江、宋子文、陈果夫等亦复如是，故该公司与一般民间商人集资所办股份公司不同。有一份1938年的资料表明，在中国汽车制造公司的150万元资本中，官股为17万元，商股共133万元。(13)然而，曾养甫谓中国汽车制造公司系“由中央及各省市政府投资”(14)，亦有今人查证私人资本仅占该公司全部资产的1.97％。(15)这两种说法、数据间的差异，可能源于公司在发展过程中，资本构成有所变化。但另据该公司管理人员回忆，公司在1937年前即由中国农民银行投资，并由中国银行提供外汇。(16)因此，在“商业化”的制度形式之下，中国汽车制造公司具有国家资本的底色。有学者认为，在南京国民政府时期，政府控制企业的手段可以有多种，判断企业的性质要以是否由国家控制为标准，公开的官股之有无并不重要。(17)这一标准是符合历史实情的。以此来看，中国汽车制造公司虽被时人认为“由商股所办”(18)，却绝非普通民营企业，而受国民政府之掌控。
