[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號]0874-1824(2017)03-0024-11 澳門作為海島型城市其中一個顯著特徵，就是地域面積狹小。2016年末，澳門常住人口總數有644，900人，全區陸地總面積為30.5平方公里。按此推算，澳門每平方公里人口密度為21，400人。2016年來訪澳門的遊客總數有3，095萬人次。按此推算，年內每日的流動人口有84，794人。綜合常住人口和流動人口兩項數據，澳門每平方公里的人口密度高達24，180人，成為世界上人口密度第二高的城市。①同年，澳門本地生產總值3，582億元(澳門元)，每平方公里的產出為117.4億元，折合人民幣約101.3億元。從每平方公里的人口密度看，澳門城市的承載力已接近臨界點，從每平方公里GDP產出看，雖然近年經濟總量受博彩業收益下跌影響已從高位回落，但從土地與產出比例，仍可顯示澳門的土地資源使用和土地開發強度也接近飽和。澳門近年的樓房售價攀升，中小企業營商普遍面對高租金壓力，居民對城市道路交通和房屋的需求日增，而綠化與休憩空間則相對缺少。由此可見土地空間緊缺與經濟發展和社會民生的需求差距越趨明顯。 按照國家發展規劃，澳門的城市定位為建設世界旅遊休閒中心與中葡商貿服務平台。澳門特區政府在2016年度施政報告中，提出要建成具有國際先進水平的宜居、宜業、宜行、宜遊、宜樂的城市。然而，澳門特區成立近18年來，因為經濟急速發展，人口增加以及大量遊客到訪，引致道路、交通堵塞，樓價、鋪租高漲，城市承載力備受考驗，政府已然面對土地資源緊缺的困局。土地资源歷來是重要的生產要素，澳門要建設休閒旅遊城市，發展休間旅遊產業，其中的休閒空間是必不可少的“硬指標”。觀察澳門城市發展的歷史軌跡，拓展土地空間有幾個可行的方式，第一是填海造地、第二是舊區重建、第三是通過區域合作向外拓展。未來，在澳門劃定水域管理範圍之後，還可以通過開發沿岸和水域拓展新的空間。 一、繼續填海造陸增加土地面積 澳門的原始面積難以查考，1912年的官方紀錄顯示，當時的澳門半島加兩個離島的全部面積只有11.6平方公里。②此後的一百多年來通過不斷填海造地的方式，使陸地面積逐步增加，至2016年底，全區面積已達到30.5平方公里。2009年11月，在澳門回歸祖國十周年前夕，國務院正式批覆澳門特區政府提出的填海造地申請，批准填海造地350公頃(3.5平方公里)。當時，由行政長官辦公室發出的新聞稿表示：特區政府必定及時把握好這難得的發展機會，配合特區整體發展，科學規劃、循序建設澳門新城區。未來開展建設的新城區，將有大量的公共設施和綠化空間，並預留適量的土地興建公共房屋和發展符合經濟適度多元化政策的產業。 (一)規劃方向應是“產城結合、綜合開發” 澳門目前是世界上人口密度極高的城市，以常住人口計每平方公里達到21，400人。與鄰近城市比較，約為香港的3倍，更超逾珠海的20倍!因此，新填海區的用途應該是首先緩解公共/社會設施的不足，滿足人口增長帶來對公共設施的需求，優化提升城市的生活質量，增設休閒空間以配合澳門“休閒旅遊中心和商貿服務平台”的定位。據此，新填海區土地用途應該遵從以下原則：包括可持續發展、綠色低碳、環保、推動經濟適度多元發展和提高居民生活素質。事實上，澳門的城市脈絡本來比較清晰，並按照澳門半島和氹仔、路環兩個離島的自然地域形成了功能分區。但近年由於經濟和人口的快速增長，對土地的需求急劇增加，在未有總體城市規劃約束之下，住宅、商業、大型酒店以及公共建設全面鋪開，使得原來的脈絡逐漸改變，城市不同區域之間的發展越趨不平衡。因此，當下的問題就是能否利用新填海增加的土地，通過對公共設施和城市功能佈局的再設計，理順和協調這種不平衡，這是社會各方需要思考和探討的問題。 對於土地资源缺少的澳門來說，“填海造地”一直是增加土地的有效途徑。然而，2009年國務院批准的3.5平方公里新填海土地有着與別不同的意義。首先，澳門目前處於歷史上相對繁榮的經濟發展周期，城市的快速發展和居住人口增加，尤其是訪澳遊客數量的大幅增長，使得澳門對土地的需求比任何時期都更為迫切。其次，經濟適度多元作為澳門長遠發展目標的策略部署，在實施過程中亦必然需要更多的土地進行配合。還有，正因為經濟的繁榮和城市的快速發展，居民對公共服務的需求亦必然隨之增加。由此決定了新城填海區的土地，從規劃的開始就被社會各方熱切期待，包括：配合城市定位增加休閒空間、推動經濟適度多元發展、回應公共服務的需求、以及改善包括交通、居住等有關提升居民綜合生活素質的多項訴求。即：有效達至經濟發展，改善民生，優化城市建設的“產城結合”目標。 (二)注重空間“平衡”、新舊區聯動發展 對於土地的利用理念可以包括多重訴求，但亦可以依據實際需求設定重點，在此選定的重點就是要在空間佈局上遵從“平衡”的原則。2010年舉辦的上海世博會為這個原則作了很好的示範。世博會場建設用地一共為5.28平方公里，面積大於澳門新填海的3.5平方公里。其中與澳門新填海土地分處兩邊海岸相近之處是，會場用地亦分佈於黃浦江兩岸，而兩岸的土地屬性有所不同。浦西是已經完成都市化的老城區，擁有一批舊工業建築。浦東則是城市的新區，擁有更大的空間和可以利用的河岸。無論是對老工業區進行遷拆改造，還是在新城區進行新建設都會面臨建設成本高、周期長、破壞原本環境的問題。因此，世博會總體規劃採用的方法是在盡可能少地改變土地本來面貌的情況下，在浦西(置入自然要素)和浦東(置入都市文化元素)兩岸置入各自欠缺的元素，使兩岸的功能和景觀達到協調和平衡，從而比較好地解決了上述的難點。③
