[中图分类号]D921.9 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2017)02-0021-12 一、从《白皮书》文本中“中央全面管治权”说起 “中央全面管治权”一词出自于2014年6月国务院发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(下称《白皮书》)。在《白皮书》里，总共有五处提到“中央全面管治权”。 第一处，在《白皮书》第二部分“特别行政区制度在香港的确立”标题下，提出：“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。” 第二处，在《白皮书》第二部分第(一)节标题中，使用“中央依法直接行使管治权”。 第三处，在《白皮书》第二部分第(一)节第一段第一句，提出“根据宪法和香港基本法的规定，中央直接行使对香港特别行政区管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会”。 第四处，在《白皮书》第二部分第(一)节第一段末句，提出“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区”。 第五处，在《白皮书》第五部分第(一)节标题下的第一段中，指出“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权”。 从上述文本来看，“中央全面管治权”一词在《白皮书》中至少有下列含义： 1.主体是中央，具体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会等五个中央国家机构，特别行政区是被授权的主体。 2.内容包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治两方面的权力。 3.范围是中央对特别行政区的全面管治权。 4.性质是单一制国家中中央对包括特别行政区在内所有地方行政区域的全面管治权：不仅是中央的权力，也是中央承担的宪制责任。 5.法律依据是宪法和基本法的规定，是宪法和基本法规定的特别行政区制度下的安排。 6.目的是要实现中央对特别行政区的全面有效管治。 尽管中央全面管治权一词在此之前未曾在宪法、基本法条文中出现，也未曾在官方文件中出现，但我们不能说管治权不存在。然而，为什么说中央对特别行政区有全面管治权，中央授予特别行政区高度自治权也属于中央全面管治权的范围，中央直接行使的权力与特别行政区高度自治权关系如何，以及如何实现中央全面管治权在特别行政区的有效行使，等等，除了宪制性法律规定外，其理论依据是什么，则值得进一步的锤炼和追问。 中央全面管治权的提出，丰富了“一国两制”下的宪法学理论。例如，中央全面管治权与国家主权是什么关系；“管治权”与学界使用的“治权”一词有何区分；在单一制国家结构中，能否以“主权/管治权”代替“主权/治权”这种学术分析框架，等等，也需要做出明确的理论回答。 进一步来看，在某种意义上，“中央全面管治权”与“国家管治权”的关系，是认识中央直接行使的权力与高度自治权关系的重要理论基础。实质上，在《白皮书》第二部分“特别行政区制度在香港的确立”标题下关于“宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”的表述中，其中“特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度”就含有“国家管治权”的内容，即对特别行政区的特殊管理制度属于国家制度的一部分。因此，在宪法和基本法上，国家拥有包括特别行政区在内的全国各部分的主权和管治权，而中央代表国家行使对包括特别行政区在内的全国各部分的主权和管治权。 从主权理论分析，在单一制国家，不可能由中央与地方分享主权和主权的行使。从这个意义上说，本文以“国家管治权”来分析国家在特别地方的统治(治理)权问题。需要说明的是，本文并不是想创造一个新的提法，①而仅仅是从“中央全面管治权”一词出发，通过国家管治权理论的阐述，试图厘清主权与治权、管治权以及管治权与高度自治权若干实践和理论问题。 二、中央全面管治权的实质是国家管治权 要弄清管治权的含义，首先要从主权这一概念开始。主权就其内容来讲，主要表现在对内和对外两个方面：在对外方面，主要是外交、国防、领土、宣战、媾和等权力，在对内方面，主要表现在一国领土内的最高统治权。②主权在观念层面上分为领土权和统治权。领土权是主权者对领土的权力，在国际法上指的是主权者代表国家或全体人民排除外国对本国领土的权利主张、必要时诉诸武力保护国土的权力；统治权则是主权者对领土上的人民的最高命令权，基于这个权力，主权者得以维持国内秩序。③ 在词义上，管治一词在中文里含有管辖、统治(治理)的意思，在英文中，一般对应的是jurisdiction，指的是管辖权。而在英文中，iurisdiction(管辖权)仅仅是指一个主权国家对其领土范围的一切拥有管辖权。管治一词中的“治”字，不仅是具体事务的治理，其首先应该是统治。根据强世功教授的解读，《白皮书》中所说的“中央全面管治权”相当于宪法和基本法中所规定的中央在香港行使的主权权力。④从这个意义上来看，与英文管辖权(jurisdiction)有所不同的是，“中央全面管治权”中的管治权不仅包含领土管辖权，也包含统治(治理)权。由于主权的主体是国家，主权由国家主权机关来代表，因此，在主权的对内方面，全面管治权首先是国家基于主权对领土范围的一切具有领土管辖权和统治(治理)权，而中央全面管治权就是由国家主权机关代表国家对包括特别行政区在内的全国各个地方行使的领土管辖权和统治(治理)权。所以，全面管治权的实质就是国家管治权。
