国家审计机关监督、指导内部审计是《审计法》赋予国家审计的职责与权力。那么，现实中审计机关监督、指导内部审计的效果如何？从审计署《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中可看出一些端倪。审计42个中央部门及241家所属单位发现违规套取和使用资金问题还时有发生；审计5家金融机构，发现一些工作人员存在违规放贷、违规办理保险或债券、股票业务等问题，有18起涉嫌重大违纪违法；审计10户中央企业的284项重大经济决策中，有51项存在违规决策、违反程序决策、决策不当等问题，造成损失浪费等126.82亿元，发现47起重大违纪违法问题线索涉及295.02亿元。上述被审计单位之所以出现这么多的问题，作为内部“免疫系统”的内部审计难逃其责。内部审计没有发挥其应有的效果，是否与审计机关监督、指导内部审计的方法存在问题有关，值得深入研究。 本文以国家审计机关监督、指导内部审计方法的有效性作为研究对象，对全国25个省的审计厅以及广东、山西、甘肃3个省的企事业单位的内部审计机构进行了问卷调查，从国家审计机关和被审计单位内部审计机构两个角度同时进行研究，以全面、客观评价监督指导方法的有效性，并就当前监督、指导方法存在的不足提出针对性的建议，以全面加强国家审计对内部审计的监督和指导，提高内部审计质量，促进审计“免疫系统”在不同治理层面的有效发挥。 本文的贡献在于：第一，对审计机关监督指导内部审计的必要性、重要性进行了系统的理论阐述，为此项工作的开展提供了比较充分的理论依据；第二，运用问卷调查法对审计机关监督与指导内部审计的方法、监督与指导方法的有效性、存在问题及其产生原因等进行实际调查与研究，为提出改善审计机关监督、指导内部审计工作，促进内部审计工作质量的提高，提供了比较系统、可靠的现实依据。 二、文献回顾 国家审计机关监督、指导内部审计具有相应的法律依据和现实基础。在法律依据上，最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的审计准则（1995）、美国《预算和审计法》、瑞典《国家审计局法》等都做出审计机关监督、指导内部审计的相关规定，国内学者也多以国家法律制度作为审计机关监督、指导内部审计的理论依据。在现实需求上，国家审计在中国特色社会主义审计体系中的主导地位，决定了国家审计机关应对内部审计进行监督和指导，同时对内部审计的监督和指导也是审计事业统筹兼顾、科学发展的重要内容。具体而言，从国家审计机关的需求视角来看，国家审计机关对内部审计的监督和指导，可节约审计资源、控制审计风险和推进国家治理；从内部审计机构的需求视角来看，内部审计在发展过程中存在一定的问题，为提高内部审计的质量，促进内部审计的发展，内部审计需要国家审计机关的监督和指导。 为保障国家审计机关对内部审计监督和指导的质量和效果，实施监督和指导的具体形式和方法有：建立健全相关的法律法规制度；开展内审质量的检查评估，包括内审机构和人员的建设情况、内审制度的健全情况、内审工作质量的检查考核、内审人员职业道德遵守情况，其中监督和指导内部审计的工作质量可借鉴的做法是“以审促质”“以审促建”；开展内审工作的经验交流，经验交流的具体做法包括外出考察学习、年度工作会议、工作总结和书面报告、经验交流会和主题交流活动；开展内审工作的宣传活动，包括法规制度的宣传、多种媒体手段的宣传、评选优秀单位和个人、表彰奖励优秀单位和个人、总结内审工作成果、评选优秀科研论文；提高内审人员的素质，各内审机构严把进人关，以需求为导向，加强对内审人员的后续教育培训，借助职业资格证书的考试培训、“以审代训”提高内审人员的素质；将内审的监督和指导列为国家审计机关的工作重点，制定管辖范围内的内审工作发展规划、工作重点；开展内审的理论研究和学术交流。 现有文献多是集中于国家审计对内部审计监督和指导的依据、方法上，但是并未对监督指导的依据进行过系统性的梳理，也未对监督指导方法的有效性进行过深入评价。因此，本文在重新构建国家审计机关监督指导内部审计的理论框架基础之上，对目前国家审计监督指导内部审计方法的有效性进行调查研究，以全面、客观地评价监督指导方法的有效性。 三、审计机关监督、指导内部审计的理论基础 （一）审计机关监督、指导内部审计的法律依据 我国审计机关监督和指导内部审计的法律发展可分为三个阶段，第一阶段为1994年《审计法》颁布前，第二阶段为1994年《审计法》颁布后至2010年《审计法实施条例》修订前，第三阶段为2010年《审计法实施条例》修订后至今。 第一阶段中，审计署发布了关于内部审计工作的若干规定，此阶段确立了国家审计机关对内部审计业务有指导的职责，但未做出监督的相关规定。这一阶段工作的主要内容是帮助政府部门、企业事业组织等单位设立内部审计机构，建立内部审计制度，因此审计署发布的若干规定重点强调国家审计机关对内部审计业务的指导职能。 第二阶段中，由于在第一阶段政府各部门、企业事业组织等单位已相继建立内部审计机构，并逐步健全内部审计制度，因此，1994年《审计法》赋予国家审计机关监督和指导的权力后，国家审计机关开始加强对内部审计的监督和指导，国务院、审计署和各部门也相继出台各类内部审计的条例规定，强化国家审计机关对内部审计的监督和指导。在这一阶段主要有两个重大的突破，一方面是国家审计机关在对内部审计业务指导的基础上，增加了对内部审计的监督职责；另一方面是首次以法律的形式对监督和指导的职责进行了规定。
