开展政府决算草案审计具有重要的现实意义。从审计工作自身发展的历史看，政府决算草案审计的思想源头肇始于2008年提出的财政审计大格局。在当前推行审计全覆盖背景下，政府决算草案审计可以作为实现公共资金审计全覆盖的引领，为创新审计全覆盖工作模式提供新的选择空间。从人大监督的角度看，把决算草案审计写入预算法，标志着人大的财政监督正在从“重预算轻决算”向“预算决算并重”转变，开展政府决算草案审计有利于更好地发挥国家审计在党和国家监督体系中的重要作用。从财政管理方面看，财政是国家治理的基础和重要支柱，开展政府决算草案审计，有利于推动深化政府预算管理制度改革，建立现代财政制度，完善国家治理。从未来发展趋势看，自2017年1月1日开始施行的《政府会计准则——基本准则》，确立了我国政府会计“双体系、双基础、双报告”的基本模式。政府决算报告与政府财务报告，相互补充，全面反映政府受托责任。政府决算草案审计与政府财务报告审计同等重要，并驾齐驱，两者的未来发展将改变国家审计业务的总体布局和体系结构。 修改后的预算法规定，财政部门编制的政府决算草案须经审计部门审计后，报政府审定，然后才能由政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。由此，政府决算草案审计正式步入人们的视野。然而，在理论认识上，对其有不同的解读。有人认为这是财政审计“同级审”的又一次突破。1994年8月审计法颁布之前，财政审计只能“上审下”，审计法第一次赋予了审计机关“同级审”的职责，即可以对同级财政预算执行情况进行审计，然而还不能对同级财政决算草案进行审计。20年后，2014年8月新修改的预算法，再次扩大了“同级审”的职责范围，进一步完善了财政“同级审”。同时，也有人认为，编制决算草案是预算管理的一个组成部分，没有决算的预算管理过程是不完整的。因而，决算草案审计是预算执行审计的一个环节，本身应包含在预算执行审计之中，两者的关系是包含与被包含的关系，在修改预算法之前，就是审计机关的法定职责。还有一种观点认为，预算法规定的政府决算草案审计是对预算执行审计的补充，预算执行审计是对预算执行过程的审计，决算草案审计是对预算执行结果的审计，二者是相互结合、相互补充的关系。这些不同观点，表明了目前在理论上还未形成共识，还有许多问题值得深入研究。 本文将对政府决算草案审计的基本概念和相关问题进行深入分析，结合以往实践经验，并就完善政府决算草案的制度保障和近期亟需开展的工作提出建议。 一、审计机关决算草案审计的实践探索 在实践中，审计署早已对中央部门决算草案审计和政府决算草案审计进行了探索。2000年，国务院选择教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部进行部门预算改革试点。同年，全国人民代表大会财政经济委员会在《关于1999年中央决算的审查报告》中首次明确提出：“认真执行审计法，进行部门决算审计。要规范审计程序，逐步做到国务院向全国人大常委会提交中央决算（草案）前，中央各部门决算均经过国务院审计机关审计并由审计长签署意见”，并得到全国人大常委会九届十六次会议同意。2000年，审计署结合中央部门预算执行审计，开始了中央部门决算草案审签工作，在财政部门批复部门决算之前，对部门决算草案的真实性、准确性、完整性进行审查，根据检查结果出具审签意见书，由审计长签发，即实行部门决算审签制度。2011年，《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出，“深化预算执行审计，全面开展部门决算（草案）审计，力争2012年底前建立决算（草案）审计制度。”此后，部门决算（草案）审计制度，逐步取代了部门决算审签制度。 2010年，《审计署关于进一步加强财政审计的意见》进一步提出“努力探索政府决算草案审计路子”，首次明确了要对政府决算草案进行审计，并于2011年开始结合对财政部组织2010年度中央预算执行审计开始试点。起初，2011年、2012年和2013年，还专门向国务院提交了中央决算草案审计报告，后来把决算草案审计结果合并到提交给国务院的审计结果报告中，一并报告。从公布的2010年度以来的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告看，中央决算草案的内容在报告中的位置越来越突出，如表1所示： 从表1可以看出，在工作报告中“中央决算草案”的内容所处的位置越来越重要，从2010年度包含在财政管理之中没有单独的标题，到2011、2012年度变为二级标题，再到2013、2014年度成为与“中央财政管理”“中央部门预算执行审计”并列的一级标题，到了2015年度，不但是一级标题，而且还把“财政管理”和“中央部门预算执行审计”的内容变成为它二级标题，包含在内。这种历史演变说明，决算草案审计从脱胎于财政管理审计到超越财政管理审计之上，不仅仅是重要性的增加，而且反映了审计机关对政府决算草案审计认识的不断深化。但是，在概念使用方面，存在与现有文件不一致问题，例如，在2016年印发的《“十三五”国家审计工作发展规划》中，把“对各级政府预算执行及决算草案进行审计”称之为“财政预算执行及决算草案审计”，它与“部门预算执行和决算草案审计”是并列关系，而不是上述2015年度审计工作报告中的包含关系。概念不一致，反映的是理论的缺失，对政府决算草案审计的理论研究，落在了实践后面。
