政府创业投资引导基金审计方法

      2002年，我国设立了第一支政府创业投资引导基金——“中关村创业投资引导基金”。自此，中央和地方政府通过财政注资设立了一大批政府创业投资引导基金（简称“引导基金”）。近年来，引导基金在调整产业机构、促进经济增长、引导经济社会发展、鼓励大众创业方面发挥了重要作用。李克强总理在2016年《政府工作报告》中指出，“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。本文从国家审计的视角出发，讨论引导基金的审计方法。

      引导基金的特征

      引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，其本身不直接从事创业投资业务。其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期的企业，弥补一般投资企业主要投资成长期、成熟期和重建企业的不足。引导基金具有以下特征：不以营利为目的的政策性基金，即非营利性；主要发挥财政资金的杠杆作用吸引社会资本参与重点领域和关键行业的发展；采用市场化、有偿方式运作，区别于政府拨款、贴息、补贴等无偿方式。

      管理模式及运行模式

      （一）管理模式

      根据《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》和《政府投资基金暂行管理办法》，可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。在组织形式上，引导基金可采用公司制、有限合伙制和契约制等组织形式。

      在委托管理模式下，引导基金和基金管理机构是两个独立的法人主体，政府不用指派专门人员管理基金，而是委托给专业管理机构进行管理。如下图所示：

      在委托管理模式下，管理架构清晰、权责分明，不仅可以充分发挥专业化管理优势，调动专业管理机构的积极性，提高基金的运行效率，而且符合市场规律，能够与市场机制接轨，便于引导基金运作制度的设计以及后期对合作机构的监督和服务，较好地实现预期目标。

      

      （二）运行模式

      引导基金运行可分为四个阶段：

      筹集资金阶段，引导基金的资金来源可分为四种：一是支持创业投资企业发展的财政性专项资金，二是引导基金的投资收益与担保收益，三是引导基金闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益，四是个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。

      投资阶段，基金管理机构通过项目筛选、尽职调查、项目评审、入股谈判等投资决策活动，确定投资项目。引导基金一般有三种投资方式：一是参股，即通过参股方式，吸引社会资本共同发起设立创业投资企业，这是目前引导基金的主要投资方式；二是融资担保，即根据信贷征信机构提供的信用报告，引导基金对历史信用记录良好的创业投资企业采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力；三是跟进投资或其他方式，产业导向或区域导向较强的引导基金，通过跟进投资或其他方式，支持创业投资企业发展并引导其投资方向。

      管理阶段，引导基金投资后的闲置资金只能存放于银行或用于购买国债，不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。基金管理机构对每个已投资项目应组建项目管理团队，配备相应专业项目经理、财务主管等人员负责投资后的项目跟踪管理。项目管理团队定期对投资项目进展情况、财务状况和企业管理情况进行分析报告。

      退出阶段，引导基金按照投资时约定的时机和方式退出投资项目，收回资金，实现资产增值。目前退出方式主要有三种：一是公开上市，通过公开上市大幅提高创业企业的市场价值，退出投入资金，并为企业日后继续融资打通渠道，这是多数创业投资的首选退出方式；二是出售，即引导基金将创业企业股份出售给其他企业，不受上市及股票挂牌交易的规定限制，可以在没有产生销售收入和利润前就退出投资；三是回购，即创业企业管理层或员工从引导基金购买本企业股份使投资退出，一般是投资方事先与创业企业签订强制性回购条款，作为投资失败时的备用退出渠道。

      引导基金的审计方法

      （一）筹集阶段审计

      主要审查基金成立依据、章程、组织机构及相关文字介绍、基金管理公司股东明细及工商资料、基金公司合伙人出资明细及合伙人工商资料等。审计中需要重点关注两个方面：

      一是通过对基金成立依据等资料的审查，深入了解该基金成立的政策意图，并与基金章程等相关资料进行对比，核查基金设立是否符合政策导向，是否落实了政府有关政策要求。

      二是关注基金管理公司股东或合伙人中的民营企业、金融产品计划（信托计划、资管计划），核查其入股（伙）的决策过程，了解企业背景、金融产品计划实际投资人，检查有关权利人有无利用特定关系参股获利，或涉嫌利益输送的其他情形。

      （二）投资阶段审计

      主要审查基金投资情况、被投资企业的工商资料、会计师事务所审计报告、投资建议书、尽职调查报告、投资决策资料、投资协议等。审计中需要重点关注四个方面：