领导干部自然资源资产离任审计评价体系的构建

      一、建立内容全面的评价体系

      1.对各项自然资源及生态环境状况的评价。包括对领导干部管辖区域内的水、空气、土地、森林、草原、矿产等自然资源的数量及质量和生态环境状况如生物丰度、污染程度、干扰程度等情况的评价。

      2.对领导干部管理行为过程的评价。包括对基础设施建设、环保机构和能力建设、环境治理行动、专项资金管理及环境保护法律法规的遵循和执行情况等的评价。该项评价内容主要体现了党政干部履行资源环境受托管理责任而采取的相关措施和行动。

      3.对社会、经济发展情况的评价。包括对人口发展、社会教育、自然资源消耗、公众反馈等情况的评价。

      二、建立差异化的评价体系

      为了实现地方党政干部自然资源资产离任审计的差异化评价，本文从以下两点出发提出相关的差异化评价方法。

      1.根据主体功能区划分不同评价指标体系

      在国家生态文明建设的大背景下，我国提出的许多制度，可以放到生态文明建设制度之下，作为它的配套制度。其中，自然资源资产离任审计，以及我国在“十二五”规划中提出的主体功能区战略，就可以看做是配套制度体系中的一环。

      “十二五”规划提出要实施主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。2010年底，《全国主体功能区规划》发布。规划中根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力将主体功能区划分为优化开发区、重点开发区、农产品生产区（限制开发）、生态功能区（限制开发）、禁止开发区，从而确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。可将自然资源资产离任审计制度看作是国家生态文明建设制度的配套制度，对生态文明建设起到支持促进作用，同时，生态文明建设的不断加强又反过来驱动领导干部自然资源资产离任审计的实施。主体功能区、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设三项制度之间逻辑关联如图1所示。

      

      根据不同类型的主体功能区设置不同的指标体系，实现空间维度上的差异化评价，是实现科学评价的有效途径之一。

      2.设定弹性的评价标准值

      关于评价指标标准值的设定，目前一般采用的方法有两种。第一种，根据现有理论，通过专家判断的方式对定性指标进行量化；第二种，根据国家标准或国际标准，采用其中相关指标的标准值。这两种方法，第一种受专家主观判断的影响，客观性不足，用这种方法设定评价标准，得出的评价结果可能不符合评价对象的实际情况；第二种使用硬性标准值对指标进行评价，评价结果难免会缺乏弹性变化。

      为了满足评价的弹性需要，以及实现自然资源资产离任审计基于时间变化的差异化评价，笔者认为可以从设定弹性的评价标准值入手，解决当前通常使用的统一的、静态的评价标准的问题。在实际操作时，对某项评价指标进行评价时，可以建立相应的数据库，搜集不同时间段不同地区的基础数据值，以进行评价时的时间点为基准，选择其均值或者中位值等相关统计值作为评价标准值。这样不仅可以通过实时数据搜集到各地区的实际情况，也可以实现时间维度上的动态评价。

      结合上文中所述主体功能区的划分，区域A评价标准值的确定可以参照表1所示进行。

      

      三、建立从行为到结果的全过程评价体系

      行动与结果的因果关系可以简单用“行为结果”来表示。在此基础上，可以细化党政干部履责行为的内容以及行为导致的结果内容来构建整个评价指标体系的逻辑框架。基于行为与结果的因果关系而建立的评价指标体系，可以在一定程度上判别出对自然资源环境造成影响的行为来源，由此可以为清晰界定党政干部的环境受托管理责任提供帮助。且行为与结果之间的因果逻辑关系是一个相互影响的完整的逻辑过程，可以比较充分全面地将本文所列示的评价内容涵盖进来，在一定程度上解决了当前自然资源资产离任审计中评价内容缺失的问题。

      行动主要包括生态环境管理体系建设、财务管理、环境法律法规等制度遵循和执行情况等。结果主要包括两方面，一方面包括自然资源和生态环境现状，另一方面指社会、经济发展状况。具体逻辑框架如图2所示。