2014年5月，习近平总书记首次提出“新常态”，并在APEC工商领导人峰会开幕式上，第一次系统性地阐述中国“经济新常态”的发展特征、发展机遇及积极战略方针。具体而言，新常态主要表现有：经济增速回落、产业结构优化升级、经济增长转向创新驱动、市场在资源配置领域发挥决定性作用以及缩小社会福利差距，实现全民共享经济成果。然而，随着人口老龄化、用工荒等社会问题不断显现，我国财政支出压力不断增加。根据国家统计局公告数据，2008～2016年财政收支在绝对规模和相对规模上均保持持续增长趋势，财政赤字在2008～2014年增速相对平稳，而在接下来两年陡然上升，这是由于在这期间我国经济步入新常态，为了解决老年人口、失业人口、医疗卫生、缩小城乡收入水平差距等社会保障问题而不断增加财政支出。有学者研究表明我国即将迎来“刘易斯拐点”，人口红利也在逐步衰减。李克强总理指出，当前经济发展模式下，增加财政投入的难度很大，但提高财政绩效的潜力不容忽视。因此，在财政投入压力较大的情况下，研究如何科学合理地分配有限的财政资金，以实现最大的社会和经济产出，是我国当前财政领域的重要目标与任务。而实现该目标的有效手段之一即为积极促进我国财政绩效审计的发展，以实现经济转轨的顺利过渡。 同时，新常态环境下，反腐、法治、大数据、国际合作等理念对我国财政绩效审计的发展提出了更高的要求，其未来发展势必顺应国家治理理念。本文认为，我国财政绩效审计的发展具有四大发展趋势，下文将对每一趋势下的现存问题及应对措施作进一步分析。 一、进一步加强审计机关的独立性 推进反腐倡廉建设是审计工作的基本监督职责，而现实与理论相去甚远，无法有效达到预期效果，重要原因之一是我国行政机构设置冗杂，审计机关独立性未能得到保障，导致审计深度与力度不够，甚至有时形同虚设，流于形式。然而，十八大以来，党中央高度重视反腐倡廉，上至“老虎”下至“苍蝇”，将反腐的决心落实到位，更是专门对改进审计制度工作作出重大部署，明确审计监督机制与国家现代化治理体系相适应，健全依法独立行使审计监督权机制，保障审计独立性。由此可知，国家对审计的独立性尤为重视，将审计监督功能上升到国家治理层面，过去的审计模式或者体制已经不再适用。因此，在今后的发展中，应该进一步加强审计机关的独立性，以加快推进建设廉洁、高效政府。 对于我国审计机关独立性不足方面，本文认为可以从以下三点进行分析：第一，从我国现行审计体制角度看，各级审计机关在上级审计机关的领导下，同时受命于同级地方政府，即双重领导管理体制，而国家审计署也是国务院的组成部分。这种多重领导管理体制往往会导致审计机关的履职行为受到各级政府权力的干涉，审计人员对各级政府的问题资金的审查常常无法落实到位，无法进一步审查并揭露，形成实质上的“内部审计”，未能履行好审计监督职能，这对于审计独立性是极为不利的。第二，基于预算角度，各级审计机关履行职责的预算经费来源于同级政府拨款，显然预算经费会随着审计力度大小而同向变化。各级政府则恰好从预算拨款方面来控制审计机关的审计力度，从而降低政府自身被审查出问题资金的风险。第三，从任职角度看，各级审计机关负责人的职位升迁任免权掌握在同级政府行政首长和同级人大常委会手中，为了保护自身利益，审计机关负责人难免会放松对同级政府的审计监督力度，无法做到尽职尽责。这样的发展形势会严重损害政府形象，不符合现代化国家治理理念，也不应该继续维持现状发展。 而在国家大力推进廉政建设的治国理念下，本文认为，结合我国当前审计机关独立性方面存在的问题，可通过深化审计体制及预算体制改革，从行政组织结构、预算安排及任职升迁制度等角度采取措施，以提高审计机关的独立性。第一，打破审计机关双重领导的行政模式，可参考国家税务局的行政组织结构，各级审计机关不再是同级政府的职能部门，不受同级政府干涉，而只接受上级审计机关的垂管；第二，调整审计机关的预算经费来源，由上级审计机关拨款支持下级审计机关的工作，不受同级政府的预算约束，将审计进行得更加深入、彻底，切实不放松每一笔问题资金的审查；第三，取消同级政府行政首脑及人大常委会对审计机关负责人的任免权，而由上级审计机关根据履职及表现情况进行提拔，既能排除“关系”审计，又能提高审计机关负责人的工作积极性。以上三方面的改革能够有效排除不利影响因素，保障审计机关的独立性，从而有利于加大审计力度，促使审计机关履行好“防腐剂”、“守门员”及“资金守护者”的职责（寇永红、吕博，2014）。 二、加快财政绩效审计的制度化发展 规范化的审计制度是有效开展财政绩效审计的保障，过去我国财政绩效审计制度呈现碎片化状态，且偏向于行政型绩效审计，即由政府行政机关主导下的与政府行政管理职能相联系并归属于政府行政机关的审计组织形式与运行机制，很大程度上缺乏制度性约束，严重影响审计结果的质量，也是导致“内部审计”的根源。据审计署官方报道，2010～2015年在审计过程中违规移交司法部门进一步审查的案件，高达2395起，虽然数目惊人，但值得肯定的是在国家法治理念的倡导下，违法违规案件不断被曝光，起到了警示作用。同时，近年来各级人大对财政预算的绩效审计也高度重视，要求各级政府每年进行财政资金的绩效审计报告。由此可见，国家法治理念与人大预算监督倒逼财政绩效审计的制度化发展。 纵观我国审计相关法律法规，虽提及对被审计对象进行绩效审计，但真正适用于绩效审计的法律法规体系尚未建立。相较于西方发达国家，如美国及澳大利亚已经形成的全国性法律及制度，我国财政绩效审计在制度方面的建设是远远不够的。这主要体现在理论与实务两方面：就理论方面而言，我国财政绩效审计的法律法规体系建设尚未统一，偏向于行政型绩效审计，宪政意识较弱，导致财政绩效审计的理论发展停滞不前，无法跟上国家治理的步伐；而实务方面，相关细则或指导手册缺乏，导致审计人员在实践过程中无章可循，从而导致整个审计过程不够严谨，进而影响审计结果的准确性。理论上的法律制度与实务上的操作指南相脱节，导致我国财政绩效审计发展缓慢，不符合国家法治理念的发展趋势。因此，本文认为有必要在认识分析问题的基础上，提出针对性的积极应对措施，以改变当前的停滞局面，建立立法型绩效审计。
