清代中央财政和地方财政几经变动与调整，就中央财政与地方财政的关系及其性质而言，清代前期与后期是大为不同的。前期，中央财政与地方财政的调整，主要反映出在户部控制之下，钱粮起运、存留比例的变动：后期，中央财政与地方财政出现混乱格局，有关调整主要反映出中央财政的运转失灵和财权的下移。 一、起运、存留比例的变动 起运与存留，一般被视作中央和地方在财政收入上的重新分配，按照《大清会典则例》的解释，“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”〔1〕。 所谓“起运”，即各地所征收的钱粮按一定比例起解户部及各部寺监，或听候户部协拨他省兵饷要需，作为国家经费开支之用（包括京饷、协饷、藩库存储银以及雍正五年后的留贮银、雍正八年后的分贮银），属于中央财政：所谓“存留”，即各地所征收的钱粮按一定比例存留本地，作为地方经费开支之用，属于地方财政。 与其他制度一样，清廷入关后依然沿袭明代的起运、存留制度，起运、存留比例大致仍依其旧，如江苏巡抚汤斌所称：“本朝定鼎，田赋悉照万历年间则例……顺治初年，钱粮起、存相半”，但随后即因“兵饷急迫，起解数多”〔2〕。这种因军费紧急、 中央财政困难而采取的削减地方财政、变存留为起运的措施，在清初曾陆续实行，成为当时一个重要的财政政策。其中，较大规模的裁减存留，肇始于顺治九年（1652年），该年四月，“户部以钱粮不敷”，遵旨会议筹措款项，将“州县修理察院铺陈、家伙等银”、“州县修宅家伙银两”、“州县备上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙门书吏人役工食银两”等项悉加裁减，变为起运钱粮以应军需〔3〕。顺治十一年（1654年）六月， 户部又奏称：“国家所赖者赋税，官兵所倚者俸饷，关系匪轻”，“又会议裁扣工食等银二十九万九千八百余两”，“将所裁钱粮于紧要处养赡满洲兵丁”〔4〕。顺治十三年（1656年）九月，在钱粮不敷、 中央财政极度困难的情况下，再一次大规模地“裁直省每年存留银两”，其裁减项目与银额如下表所示〔5〕： 裁减项目裁减银额(两) 抚道按臣巡历操赏花红银6292 预备过往各官供给下程柴炭银 171064 督抚按巡历造册纸张、扛箱银 28916 衙门桃符门银价值银1421 孤贫口粮、柴薪、布匹银 87767 朝觐、造册送册路费银 11748 生员廪膳银 126818 考校科举修造棚厂工食花红银 88087.5 乡饮酒礼银4515 修渡船银 20707.5 修理察院公馆银 6052.5 进表路费银 3626.5 渡船水手工食银 10888.5 巡检司弓兵工食银 23289.5 督抚府州县书役工食银 162341.6 合 计 753534.6 这次裁减的地方各项经费达75万余两之多，也被全部移作军费，如户部尚书车克所说：“十三年因钱粮入不敷出，缺额四百四十余万，随经诸王、贝勒、大臣、九卿、科道会议，于存留各款裁减，以抵不敷兵饷。”〔6〕此后，裁减地方存留仍续有举行，如顺治十四、 十五年（1657、1658年），康熙元、二、三、五年（1662、1663、1664、1666年）等〔7〕。到康熙七年（1668年），各地的存留银额只剩338.7万余两，与该年田赋银2583.9万两相较，起运比例为86.9%，存留比例仅为13.1%，与原来的“起、存相半”比较，已是少得可怜。然而，清廷为了改变中央财政的窘迫局面，该年又裁存留银1744369两零， 实际存留银1643237两零，存留仅占6.4%，因此，导致地方经费无着，弊端百出。康熙帝在大臣们的疏谏下，始同意将“康熙七年所裁各款自九年为始，复其存留”〔8〕，也就是说，存留仍为338.7万余两。 不久，三藩乱起，“各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁”，又开始削减地方存留，作为筹措军需的重要方策。起初，山东巡抚赵祥星“以暂裁通省存留支给等银二十余万两充饷，先后具奏，均奉旨嘉奖。寻授为兵部右侍郎”〔9〕。此后，康熙十四年（1675 年）正式议准“暂移存留事案”，奉旨“裁减驿站官俸工食及存留各项钱粮”，随后，各地先后以裁存留报闻。当时有所谓“存留钱粮，尽裁充兵饷”之说〔10〕。 从有关方志的记载也可看出，三藩之乱期间确实将此前的剩余存留钱粮“尽裁充兵饷”，几乎没有什么剩余。为了较系统地说明问题，兹以直隶东安县为例，将原额存留银、顺治朝裁减存留银、康熙朝三藩之乱期间裁减剩余存留银的情况列表如下〔11〕： 存留银类别 原额银(两) 顺治朝的裁减 康熙朝的裁减 顺抚吏书廪给银 108十三年裁90两元年全裁 霸州道快手工食银 86.4 十三年裁14.4两十五年全裁 府尹柴薪银 42未裁 七年全裁 儒学斋夫工食银 24 十三年全裁 知县俸薪银 63.5未裁十五年全裁 心红纸张银 20 十三年全裁
