高校建设工程具有投入资金多、建设工期长、涉及业务环节和管理部门多等特点，各种利益关系错综复杂。去年12月，教育部发布了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（以下简称《意见》），要求直属高校建设工程管理审计全覆盖，同时要突出内部控制审计、造价审计等重点。笔者针对高校建设工程内部控制审计进行探索性分析，与同行进行交流。 建设工程归口管理情况 一般来说，高校都设有专门的基建、修缮管理部门，但是如项目立项、概预算等重要事项，一般需要学校领导班子集体决策；涉及各类合同的签订时，往往需要由合同管理部门审核把关；工程价款支付则需要财务、审计部门进行审核。在实践当中，这些管理部门的职责权限界定往往不够清晰，各类业务流程设计不合理或没有严格按照规定执行，导致部门之间互相推诿责任，任务完成拖沓进而影响工程进度，甚至导致严重的经济损失等后果。 在进行内部控制审计时，内部审计人员应综合分析建设工程从投资立项到竣工验收的全过程，确认每个环节决策、执行、监督的具体负责部门，各部门的职责权限划分是否合理，是否有明确的制度和流程落实管理责任等。 管理岗位设置与职责情况 从内控原则来说，建设工程管理应做到分事行权，即决策、执行、监督要明确分工、相互分离、分别行权，既互相分离又互相制约。建设工程管理岗位的设计，应符合不相容岗位分离的原则，不相容岗位一般包括：项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与招标、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等。应明确各管理层级和岗位的职责权限，包括授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限等等。为规避舞弊风险，建设工程管理的关键岗位应建立交流轮岗制度，明确轮岗范围、周期、方式和交接程序等。由于建设工程管理专业性较强，还应该明确各岗位的任职条件。 审计人员应该查阅建设工程管理部门的权限分配表、授权手册、岗位说明书以及其他制度规定等内部控制相关文件，以确定管理岗位设置及职责分配情况是否符合内控要求，还应对照岗位说明书等文件查验相关人员的资质是否符合要求。 建设工程各阶段履行基本程序、执行有关政策等业务管理情况 高校建设工程管理涉及校园规划、基本建设和修缮改造工程的可行性研究与审批、招标、合同管理、工程造价管理、工程监理、项目变更、竣工验收、竣工决算、决算审计、档案资产移交以及后评价等诸多环节和程序。审计人员首先应获取并梳理学校对建设工程管理的相关管理制度和流程，评价其是否符合相关法律法规要求，是否能对建设工程管理的主要风险进行有效管控。例如《意见》要求，学校成立建设工程投资评审小组，负责投资评审工作。审计人员应对照检查学校是否按照要求修订了相关管理制度以及制度执行情况，学校建设项目在按程序报批立项前是否把功能需求、建设标准、投资计划等报投资评审小组评审，建设项目的设计概算是否报投资评审小组审定等。 在确认内控设计符合要求的前提下，审计人员还应通过访谈、穿行测试、抽样和比较分析等方法，收集内部控制是否有效执行的证据。例如，按规定需要集体决策的事项，可以查验高校是否有会议纪要等文件记录决策过程；对照制度规定的重大变更标准，查看是否有重大变更事项发生，如果发生是否按照规定重新履行审批手续，各项记录文件是否按规定保留存档等。在审计过程中，还应关注各项记录文件的时间点。比如有些变更事项虽然有签证单，但签字时间晚于施工变更时间三个月，明显属于“先上车、后补票”的情况；针对因种种原因未按规定时间要求及时办理竣工决算的情况，对于这些现象反映出来的内控问题，应深入分析并提出改进建议。 预算和付款控制等财务管理情况 高校所有工程项目资金均需纳入学校预算管理，资金实行专款专用，经批准的项目概算是项目投资的最高限额，如需调整必须按照规定报批。项目前期未严格按规定进行可行性研究，未严格执行审批流程，项目匆忙上马，往往造成施工阶段的大量变更，这也是导致项目超概算的重要原因。审计人员一方面应查阅建设工程的记录文件，确定各环节是否严格按规定履行程序；另一方面，对超概算项目，要分析原因是否与内部控制有关，分析其是由内部控制设计不合理还是执行不到位造成的。 高校应建立健全工程价款的支付管理办法，并严格实行“两支笔”会签制度，按照规定的权限和程序办理价款结算。因变更事项造成价款支付方式或金额发生变动的，需及时签订补充协议，并严格审核工程变更价款的支付。在对工程价款支付进行审计时，审计人员既要关注工程价款支付是否按规定履行了审核程序，还要关注支付金额与支付时点是否符合合同约定，与工程进度一致，既不违规预支，也不无故拖欠。 审计人员在开展内部控制审计时，要充分考虑现有的审计资源和风险评估的结果，合理制定审计计划，既要按照《意见》全覆盖的要求，将建设工程项目的全类型及全过程纳入审计范围，又要突出重点，重点关注建设工程管理的重要阶段和重要环节，有重点、有成效地推进建设工程内部控制审计的开展。
