一、绩效审计问责的缘起：与新时期国家治理模式相契合 作为国家政治制度的重要组成部分之一，国家审计的产生和发展反映了国家治理的需求，它可以帮助政府更好地履行公共受托责任，在国家治理中发挥基石和保障作用。从历史上看，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。党的十八大提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，十八届四中全会也明确了有关建设廉洁、高效的服务型法治政府的目标，该目标决定了国家审计的发展方向要从传统的财政财务收支审计向全面的绩效审计转型。绩效审计是指通过一系列绩效指标来对政府公共管理责任的履行情况以及有关公共财政资金使用和管理的经济性、效率性、效果性进行评价考核。绩效审计将审计监督的关口适时前移，重点对公共资金的使用效果进行审计监督和科学评价，从而有效防止由于管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题的出现。绩效审计观念的加强体现了人们对“庸官误事”的深刻认识，现实生活中庸官懒政所造成的危害并不比贪官腐败带来的危害轻，因为庸官对社会经济资源的浪费以及对社会政治资源的长期占用直接导致的国有资产的浪费与流失，不仅阻碍了社会经济的发展，而且影响了国家治理的效果。单纯依靠道德约束与教育手段来治庸，如同隔靴搔痒，往往是治标不治本，收效甚微。因此，2014年国务院发布的《关于加强审计工作的意见》提出，要审计领导干部的慢作为、不作为现象，促使他们主动作为、有效作为，进而提高政府公共资金和资源使用的效率和效果，更好地为社会经济发展服务。 绩效审计问责制度是将上述绩效审计结果与责任追究结合起来的一种制度。绩效审计问责制，是传统的审计问责制度的发展和延伸，传统的审计问责制度涉及的范围主要以财政财务收支问责为主，即主要针对官员贪污、挪用公款、行贿、受贿等问题进行问责。实践中审计查出的一部分问题是由于被审计单位慢作为或者不作为导致对公共资源的利用不能达到预期的绩效目标而产生的，但目前对上述行为只要被审计单位不存在故意或重大过失，就不会涉及有关责任的承担问题。而一旦全面实行绩效审计问责制度，只要有关公共财政资金的使用和管理者没有达到预先设立的绩效目标，不管其是否存在故意或重大过失，就有可能被追究责任。作为追究政府责任的一种方式，绩效审计问责制度既有激励功能，也有约束功能。在当前建设廉洁、高效的服务型法治政府目标的指引下，绩效审计问责制度的约束功能更加彰显，对财政支出是否符合经济性、效率性、效果性等绩效指标进行经常性的监督和检查，可以起到约束政府及其工作人员的经济活动的作用，促使他们自觉按照绩效指标，科学、合理、高效地使用公共资金。所以，绩效审计问责制度是建设廉洁、高效的服务型法治政府的需要，也是完善国家治理、提高公共资源使用和管理效率的必然要求。 二、绩效审计问责的制度化与常态化：确保国家治理目标的实现 随着我国经济的发展与社会的转型，国家治理目标和政府的职能发生了相应变化，审计问责的目标也随之进行相应调整。在计划经济时期，国家治理的目标是国家统治，政府是全能型政府，此时没有相应的审计机关，审计问责无从谈起；在有计划的商品经济时期，国家治理的目标是国家管理，政府的职能范围较计划经济时期有所收缩，此时审计问责的目标注重监督，强调对财经秩序的维护；进入市场经济阶段后，国家治理的目标是国家服务与治理，政府职能也相应转化为政府服务与政府主导下的多元治理。随着国家治理目标与政府职能的转变，政府绩效日益成为衡量国家治理与服务能力的重要指标，而审计问责的标准也相应转变为包括合法、绩效等在内的多重标准。 当前，政府绩效审计虽然在我国得到一定范围的开展，但由于绩效审计问责制度的缺乏，使得有关机关不能依法对未达到预期绩效目标的公共财政资金使用问题进行问责，即使有个别问责事件的发生，也往往最终演化成为“风暴”式的问责，直接影响绩效审计效果的发挥，从而也导致了公共财政资金使用效率低下、政府部门开支过大以及国有资产流失浪费等问题屡审屡犯。上述现象的存在阻碍了廉洁、高效的服务型法治政府的建设进程，严重影响了国家治理目标的实现，损害了国家治理的效果。因此，党的十八大提出要健全质询、问责、经济责任审计等制度，2014年国务院发布的《关于加强审计工作的意见》提出要把绩效理念贯穿于审计工作始终，健全问责和责任追究机制，进一步推动国家治理现代化的要求。 绩效审计及其问责制度的发展受制于相关法制的建立与完善，开展绩效审计问责离不开健全有效的法律制度环境。法律环境较好，社会公众的法治观念、法制意识也会较强，这会在一定程度上推动绩效审计的发展。目前就我国有关审计问责，包括绩效审计问责的法律规定而言，还没有一部全国性的专门的审计问责法律，有关问责制度的规定大多散见于部门规章以及一些党内文件的规定等。上述规定在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施，没有实现问责制度的制度化与常态化。近年来，一些地方政府也陆续出台了不同级别的地方政府绩效问责暂行办法，如《镇江市政府采购绩效评估和工作问责办法》（2011）、《四川省人民政府绩效管理过错问责及结果运用办法（试行）》（2012）等。这些办法的施行在一定程度上为上述区域开展绩效审计问责提供了法律依据，但也存在以下问题：一是法律位阶低，缺乏权威性。上述办法在效力层面上仅仅属于一些地方性法规或者规章，由于其法律位阶较低，影响了其权威性及效力的发挥。二是适用范围较窄，缺乏统一性。上述办法只能在特定的行政区域内适用，另外就全国范围看，已经颁布有关绩效问责办法的地方并不多见，且各地的有关规定也并不统一。三是上述绩效问责办法多为原则性的规定，缺乏可操作性。在上述有关问责办法中，原则性规定居多，没有具体明确问责的主体、客体、条件以及所应承担的法律责任等，可操作性不强。总之，目前我国有关审计问责，包括绩效审计问责的法律不仅供给严重不足，而且缺乏权威性、可操作性和统一性，现有的绩效问责制度已经远远落后于实践的发展需要，严重影响了绩效审计问责有关激励、制约公共财政资金使用功能的发挥，因此必须建立一个统一、系统的审计问责制度体系，使得包括绩效审计问责在内的审计问责有法可依，从而推进绩效审计问责的制度化与常态化，最终确保国家治理目标的实现。
