设置自然保护区是保护生态环境和自然资源的有效措施，是维护生态安全、实现中华民族永续发展的重要保障。我国拥有自然保护区2740个，约占陆地国土面积的14.83%，超过约90%的陆地自然生态系统类型、89%的国家重点保护野生动植物种类得到保护。近年来，各级审计机关在矿产资源审计、土地出让金收支审计等项目中均对自然保护区的建设、管理和保护情况进行关注，但审计深度和范围还十分有限。随着绿色发展理念逐渐深入人心，特别是领导干部自然资源资产离任审计的全面铺开，自然保护区审计将在国家审计中占有越来越重要的地位。 开展自然保护区审计的重要意义 开展自然保护区审计是落实生态空间管控和严守生态保护红线的重要举措，具有重要意义。 一是推进生态文明建设的必然要求。党的十八大把生态文明建设摆在建设中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局这一前所未有的战略高度来论述，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中则明确提出应加强自然保护区建设与管理。 二是履行审计职责的重要内容。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件提出，要对国有资源和国有资产实行审计全覆盖，以促进资源节约集约利用和生态文明建设。自然保护区作为国有资源和国有资产的重要组成部分，应该成为新时期国家审计的重要内容。 三是促进和评价地方政府履职尽责的重要手段和依据。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立系统完整的生态文明制度体系，对领导干部实行自然资源资产离任审计。作为主体功能区划中的禁止开发区域和保护资源环境的重要载体，自然保护区可以成为评价地方政府履职尽责情况的重要依据。 开展自然保护区审计应重点关注的内容 自然保护区审计除了应该关注常规审计中涉及经费保障使用、各类专项资金管理使用以及规划编制实施等情况外，还应重点关注以下几个方面的情况。 一是违法违规开发建设情况。《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规明确，禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，在实验区开展的开发活动，必须进行环境影响评价并依法履行相关报批手续，不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。审计中应围绕有无违规在自然保护区内开矿、挖沙、采石、砍伐、开垦、放牧等禁止开发活动，有无在核心区、缓冲区内进行旅游开发、房地产开发、水（风）电开发等破坏资源和环境的违法活动等。 二是政府及相关部门在自然保护区管护中的履职尽责情况。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确，要建立领导干部任期生态文明建设责任制，对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依法依纪追究相关人员的监管责任。审计机关在经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计等项目中，应重点检查有无通过不合理调整或擅自调整自然保护区规划、范围、界限和功能区划等方式，为违法开发建设活动提供便利；有无违规买卖或者非法转让自然保护区内的土地和其他资源，造成国有资产损失的行为；建设项目环评制度执行不到位、对违法违规项目处理处罚不到位、整改不到位等问题。 三是国家重大政策落实等情况。《全国主体功能区划》明确，落实主体功能区规划战略涉及重大财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等9项国家重大政策的落实、协调和调整。自然保护区作为主体功能区划中禁止开发区的重要组成部分，上述政策落实等情况尤为重要。此外，自然保护区多位于老少边穷地区，还涉及精准扶贫政策等事关全局的政策落实、衔接等情况。 自然保护区审计的主要方法 自然保护区审计主要属于政策合规性审计和经济责任审计范畴，因此与其他审计事项相比存在如下特点：一是自然保护区一般面积较大、距离城市较远、交通通讯不畅，全面核查难度较大。二是多部门管理。按照《中华人民共和国自然保护区管理条例》规定，我国对自然保护区实行环保部门综合管理与各职能部门分类管理相结合的管理体制，涉及自然保护区的管理部门包括环保、林业、农业、国土、水利、海洋等多个部门。同时，自然保护区又分为国家级、省级、市级和县级四级，管理层级与政府层级一般不对应，增加了实施审计的难度。三是资金量不大。自国家级自然保护区及以下，管理经费和建设投入逐级递减，省级以下自然保护区专项资金较少，部分保护区管理经费甚至未按规定纳入预算管理。四是政策性强。如前所述，自然保护区管理涉及部门多，涉及政策也多，不同行业管理的自然保护区一般具有部门专业特色。 根据上述特点，审计应采取以下措施：一是充分借助遥感监测结果。近年来，国土资源部门每年都会开展土地矿产卫片执法监督检查，环境保护部门也下发国家级自然保护区人类活动遥感监测情况，经过几轮的核查摸底，环境保护部门和自然保护区主管部门对包括矿产开发、旅游开发等自然保护区内的人类活动情况形成了翔实的工作成果。审计人员应充分利用上述遥感监测结果，深入研究发现违法违规开发活动造成重大环境污染和生态问题以及处理情况，发现背后可能存在的国家工作人员失职渎职、国有资产损失、隐瞒不报等问题。 二是有效利用数据分析技术。审计人员可在取得自然保护区矢量图的基础上，叠加规划、矿业权、土地出让、围填海、排污口设置、尾矿库位置等数据进行分析，查找违法违规开发活动疑点，特别是核心区、缓冲区范围内等相关活动。再将上述疑点数据与工商、房屋产权登记和土地所有权登记等数据关联，进一步发现违法违规和失职渎职等问题线索。此外，还可以充分利用谷歌地球软件，特别是其时间追溯功能，查看不同时点所关注区域的变化情况。
