印度最高审计机关一手抓“审计”，一手抓“会计”，双手互博，双手并用，在印度国家治理体系中发挥重要而独特的作用，受到各方瞩目。 一般理解中，审计的基本职责是对会计的监督。或者说，由于有了会计职业，才连带产生了审计岗位。这两个行当是对立的矛盾体，是不能由一个人或机构来身兼二任的。然而，印度最高审计机关恰恰就是这样一个集审计和会计于一身的机构。这让我想起了《射雕英雄传》中的老顽童周伯通的绝世武功“双手互搏”：分心二用，好比以二对一，威力倍增。 规模最大的审计署 印度最高审计机关一手抓“审计”，一手抓“会计”，双手互博，双手并用，在印度国家治理体系中发挥重要而独特的作用，受到各方瞩目。 印度最高审计机关的正式名称是“印度审计会计部”，但不在政府序列里，也不隶属议会，而是宪法规定的独立机构。该部的主官叫“印度主计审计长”，他在首都新德里的驻衙之地是“审计会计部”的总部，对外叫“主计审计长公署”（以下简称公署），负责协助主计审计长管理印度审计会计部的各个派出机构和分支机构，这是一种约定俗成的突出主官的称谓。但是在全国范围，比如设在邦的派出机构，还是要明确列示在“部”的架构之内的。 作为全印唯一的政府审计机关，公署的130多个派出机构和分支机构一直延伸到全国28个邦、6个联邦属地的各个行政区域，还有派驻伦敦、华盛顿、吉隆坡的3个海外审计办公室，2015年的员工数是47015人，堪称世界之最。记得2008年初，我陪着时任审计长李金华访问以色列，以方请他在以色列审计署发表演讲，对他的介绍就是“世界最大的审计长”。当时颇为自豪，现在想来并不确切。要说国家人口，中国和印度不相伯仲；谈到政府审计人员规模，中国虽然号称8万人，但国家审计署手里攥着的只有3000多人而已。因此“世界最大”的这个头衔，印度主计审计长当仁不让。 精英团队和职业化层级管理是公署的第三个特点。近年来中印共同举办的“青年审计论坛”，每期双方各派10人参加。印度代表大多数都是副总会计师级别的，年纪也不大。中方除了团长是副司级以上官员外，团员中绝大多数是主任科员，处级干部都很少。开始大家很郁闷，认为印度青年干部比我们成长快。后来才知道，印方代表主要从第一类“印度审计和会计行政官”（IAAS）中的年轻人中选派的。这些人通过考试进入一级公务员后，一出场就有了干部身份，副总会计师大致也就相当于我们的副处级。 记得2010年第一届论坛在怀柔举办时，议题之一是“如何成为一名优秀的审计人员”，我作为点评人就说：“不愿当审计长的不是好审计员。我期待着有一天你们当中能产生出审计长来。”中方青年羞涩之余颇露欣喜之色，因为从理论上讲，这是可能的。印度青年则惊愕迷茫，不知所措，他们需要因年资逐级提升，能否当审计长，取决于他们能否在到退休年龄之前走完所有的台阶，对一些年龄较大的初任副处级官员来说，这恐怕是一项不可能完成的任务。 两只手同时发力 印度主计审计长公署在描述愿景时是这样说的：“渴望在全球范围内，成为公共部门审计和会计领域最佳实务的创新者和领航人，因其独立、可信、均衡和及时地报告公共财政和国家治理状况而享有盛誉。”在2020年战略发展的六大目标中，“促进公共部门审计的职业化”“提高会计与福利支付系统的能力”是其中两大核心内容。可见，在公署的职能中，“会计”和“审计”是并重的两大板块，这也是1949年印度宪法和1971年《主计审计长法》予以明确规定的。 公署的一只手——“会计”功能主要有四项任务。一是根据国库和负责初级账目簿记的部门所呈递的一级账和明细账，负责编制并保管28个邦和1个直辖区的账目。二是汇总并草拟关于联邦、邦账目情况的年度报告，提交给总统、各邦邦长、直辖区行政长官。三是监控账目的开支信息，对超额支出、资金使用不规范和异常情况发出警示。四是按时发放邦一级公务员的公积金、养老金。会计工作平凡而琐碎细致又辛苦。它每年占去公署整个预算支出的1/3，可见任务量之繁钜。 公署的“会计”功能的发挥，很大程度上是与公署的另一只手“审计”配合使用的，有时甚至难分难解。对账户的监督是公署开展财务鉴证审计的主要内容。公署所履行的会计职责虽然有编辑账簿、管理账户的功能，但主要发挥的特长还是会计监督，也就是我们常说的“主计”的责任。比较而言，印度主计审计长大概是保留主计功能最为全面的一人。正是通过“会计”和“审计”的共同发力，相互配合，才构成了印度独特的政府问责体系，在国家治理的过程中发挥着积极的作用。 “主计”的前世今生 在英联邦国家中，或者在制度上曾受过英国影响的国家中，最高审计机关的首脑叫做“主计审计长”的除了印度之外还有一些，比如英国、美国、巴基斯坦、孟加拉、哥斯达黎加、新西兰、以色列等等。“主计”这个词折射出历史的印记，英美等国最高审计机关首脑的官衔使用它，也包含着尊重传统和约定俗成的意思。 世界审计组织发布的《财务审计指南术语表》（ISSAI1003）对主计长一词的解释：“审计长的职责可以与主计长的角色结合在一起。主计功能的发挥在支出发生之前，因此是一种控制而不是审计。” “主计”作为一种职业和职衔，与会计、审计理论一起在近代流入中国。“主计”一词，初见于汉代，是当时主管经济监督的高级官员。据李金华主编《中国审计史》，汉高帝6年专设“计相”一职，后改称“主计”，可见其历史之悠久。民国时期的行政院一直设有主计处，除了主管政府公务预算的编制、执行和决算之外，还负责发布宏观和综合的统计数据，比如国内生产总值、经济景气预测、物价指数、失业率等等。这种建制一直延续到今天的中国台湾地区。资料显示，目前中国台湾地区“行政院主计处”有综合规划、公务预算、基金预算、综合统计、国势普查、主计资讯若干处室，功能还是蛮强大的。由于大陆不单设主计部门，相关业务由财政部、国家统计局、审计署分担，因此我们对“主计”这个词也就逐渐陌生了。
