全口径预算中的绩效审计现状、问题与对策

作 者:

作者简介:
陈翔宇,浙江财经大学会计学院

原文出处:
财会月刊

内容提要:

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期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2017 年 06 期

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      预算是财政的核心,是治国理政的重要支柱。现代化的预算制度是国家治理现代化的重要保障。相较于传统的预算制度,全口径预算制度的提出与实施顺应了新时期预算制度发展的现实需求,实现了对政府收支内容的全面覆盖与统一管理,明确了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四项预算的收支范围,建立了定位比较清晰、分工较为明确的现代政府预算体系。全口径的预算管理体系加强了对政府预算的约束和监督,能够在一定程度上规范政府行为。

      审计是公共预算管理的重要保障,如果缺乏有效的审计,则不能实现真正有效的预算管理。对于预算编制和预算执行的审计是规范预算和监督预算最有效的手段。抓住预算监督这一重要环节,实施全过程、全口径的预算审计监督,有利于增强预算编制的科学性与完整性,提高预算执行的规范性与有效性。其中,对于预算编制和执行的规范性进行的审计,称为合规性审计;而对于预算编制和执行的有效性开展的审计,则称为绩效审计。目前,政府预算的合规性审计发展已经较为成熟,而绩效审计才刚起步。过去审计的重点是财政财务收支的真实合法、是否违规违纪,而在经济新常态下,审计的重点正在向绩效审计转变。近年来,我国各级政府审计部门在推动和开展政府绩效审计工作方面实施了许多积极举措,绩效审计在整个审计工作中的比重不断上升,其审计重点是更加关注财政资金的使用绩效和财政政策的执行效果。

      在我国实施全口径预算管理制度的进程中,要全面推进预算绩效审计工作,加大绩效审计力度,从预算执行的效率和效益方面进行评价与监督,这将有助于管理和控制政府收支,从而促进预算资金使用效率的提高,达到提高政府收支绩效的目的。因此,有必要加强对于全口径预算绩效审计的研究,它是提升政府绩效的必然要求,能够使政府预算功能得到充分发挥,提高行政效率和公共服务质量,从而促进我国经济社会的可持续发展和小康社会的全面建成。

      二、全口径预算和绩效审计的概念界定

      1.全口径预算。全口径预算是一个在中国背景下诞生的词语,它带有鲜明的中国特色(高培勇,2009)。在国外,并没有“全口径预算”这个概念,然而这并不代表它们的观念滞后。事实恰恰相反,在一些先进的市场经济国家,所有的政府预算和财政收支都是纳入统一管理的,所以“全口径”对于它们来说是理所当然的(万鹏,2016)。也因为这个概念目前仅仅在中国适用,所以国外在全口径预算绩效审计方面的研究较少。

      全口径预算出现的大背景是政府职能范围的不断扩张。考虑到现今政府收支活动与日俱增的复杂性,传统的预算已经不能满足政府审计的需求。未能纳入政府收支的预算以及纳入预算的政府收支都未能得到严格的管理,这两点是传统预算存在的最大问题,也是目前我国预算体系存在的漏洞(籍吉生,2013)。

      2012年党的十八大报告首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,以此支持人民代表大会及其常委会充分发挥国家权力机关作用。这是党的报告第一次要求人大加强对“钱袋子”的全方位监督。

      2014年修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,取消预算外收入的名目,实现全口径预算。

      综上,全口径预算的概念就是全面取消预算外资金,将所有的政府性收支纳入预算管理,从而形成一个覆盖所有收支的预算管理体系。全口径预算就像一张大且密的网,不允许存在预算里的漏网之鱼,不能有例外,不能出现有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督的现象。

      2.政府绩效审计。美国是最早开展绩效审计的国家,美国审计总署非常注重绩效审计准则的制定,因为合理的审计准则能更好地指导绩效审计实践工作。1972年美国审计总署颁布了被称为“黄皮书”的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,这份审计准则首次提到了绩效审计并制定了绩效审计的目标。随后,经过多次修订,2003年又颁布了《政府审计准则》。

      在我国,人们对于绩效审计的认识也有一个发展过程。2007年之前,绩效审计被称为效益审计。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出:“积极开展效益审计,提高财政资金的管理水平和使用效率,逐年加大效益审计分量,实行财政、财务收支的真实合法审计与效益审计并重。”2008年审计署又发布了其后续四年的工作发展规划,其中改变了过去“效益审计”的提法,采用了国际通用的“绩效审计”这一术语。该规划还提出要全面推进绩效审计,提高政府财政资金使用的经济性、效率和效果,推行政府绩效管理制度,提升政府绩效管理水平。2014年的新《预算法》对政府绩效管理在法律层面上进行了明确,更是将预算绩效管理提升到新的发展高度,全口径预算的绩效管理在新预算体制下将成为重要的管理方式。

      总之,政府绩效审计就是对政府收支活动和资源配置的经济性、效率性和效果性进行审查、评价和分析,发现其中存在的不足,揭露影响财政资金使用效率的突出问题,帮助被审计单位提高绩效的一种活动。其旨在权力的监督层面建立问责机制,反映由于滥用权力或行为不当导致的资源浪费、效率低下等现象;在行政层面披露由于体制问题等造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题;在可持续发展层面上披露体制缺陷和管理不当导致的影响社会协调和科学发展的问题。因此,政府绩效审计对规范政府行为、提高财政资金的使用效率、建设高效廉洁的服务型政府具有重要意义。

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