国家审计组织方式的改进与重构　　

      一、问题的提出

      全新的国家治理战略需求与科技环境的变革对审计组织带来严峻挑战。2014年以来，国务院陆续发布《关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，如何形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，已经成为当前及今后一个时期审计实务界与理论界的紧迫重大课题。在国家审计体系中，组织方式作为审计主体核心能力的重要组成部分，对有效履行审计职责、充分发挥审计功能及作用、实现审计目标和推进审计机制改革至关重要。伴随审计信息化的发展及国家治理战略的演进，关于如何创新审计组织方式的研究逐渐成为近年来的热点命题。王智玉、刘家义等认为审计信息化对审计组织方式产生触动，审计组织有必要建立与审计信息化相协调的组织方式及结构体系。王会金运用协同理论提出了包括主导式协同、项目式协同、参与式协同和支持式协同的国家审计组织方式架构。贵州省和湖北省审计局课题组基于省直管县财政体制提出了创新审计组织方式的路径和内容。甘肃省审计学会课题组和兰州特派办课题组认为大型审计项目的实施有利于驱动审计组织方式变革，他们构建了以矩阵式为框架的扁平化、弹性化、网络化审计项目组织结构体系。上海市审计局课题组认为创新审计组织实施方式的主要方向是开展跟踪审计、联动审计和委托审计。以上研究多是对审计项目组织实施方式或审计组织结构的探讨，尚未系统阐述国家审计组织方式的概念并完整构建其框架体系。

      开放系统的组织理论认为，组织是一个具有明确目标导向、精密结构和自我协调能力的活动系统，它同时又与外部环境保持密切的联系，而组织方式是组织协调与整合内部与外部各要素相互关系的管理活动，是组织达成战略目标的有效途径。组织的基本构成要素包括环境、战略与目标、工作与技术、人员、正式组织及非正式组织六部分，其中正式组织包括人力资源实践、工作岗位设计和组织结构，非正式组织包括组织文化、行为准则、价值取向和社会网络，完整的组织方式设计应涵盖正式组织与非正式组织的核心要素，促使整个组织系统成为一个完整的动态平衡协作体系。中国审计机关作为依据《中华人民共和国宪法》规定设立的国家审计组织，是国家行政机构的组成部分，是为了实现审计目标而设置的机构、配置的人员和授以职责权限的有机整体，是国家治理内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计组织具有开放系统非营利性组织的诸多特征，因此，我们可以将国家审计组织方式概括为国家审计主体协调与整合外部审计环境、内部审计资源相互关系的管理活动，是国家审计机关服务于国家良好治理、推进国家治理体系及治理能力现代化的有效途径。完整的国家审计组织方式应是一个动态平衡的协作体系，合理的审计组织结构设计、有效的审计岗位配备、系统的人力资源政策与激励和具有传承性的审计组织文化是构成现代国家审计组织方式的核心要素（如图1所示）。审计组织要适应不断变化的外部环境及国家治理需求，有必要立足于四个核心要素不断创新组织方式框架体系，为持续提高国家审计能力提供动力。

      

      2015年我们利用实地参观、座谈、访谈、问卷调查等方式对天津市审计局推进审计组织方式变革策略进行了深入考察。近年来，天津市审计局提出“制度+科技”的总体改革模式，基于大数据理念，依托新一代信息技术，构建了以联网实时审计中心、审计监督指挥中心和审计数据中心为内核的“联网实时审计监督一张网”管理系统，制定了一套信息化审计管理制度，确立了立项审计、无项目审计和实时监控三位一体的数字化审计方式，创造性地提出了跨部门审计、批量审计、跟踪审计等现代化审计方法以及以经济责任审计为依托、统筹规划各专业审计项目的全新审计理念，推进了审计组织方式随之改进，初步实现了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的实时监督。天津市审计局的改革模式在全国范围产生了广泛影响，2013年至今，审计署、地方审计机关以及国外审计组织成员陆续到天津进行经验交流，并对天津改革模式予以认可。因此，我们在评析天津审计局组织方式改进现状的基础上，利用开放系统的组织理论并运用目标管理原则，提出国家审计组织结构设计、岗位配备、人力资源政策和组织文化的现阶段改进策略及未来重构愿景。

      二、以流程化管理理念重构国家审计组织结构

      国家审计组织结构是组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个审计系统的“框架”。国家审计组织结构决定了审计机关中的正式报告关系，确定了将个体组合成为部门、部门再组合成为整个审计组织的方式，涵盖了跨部门沟通协作与审计力量整合的制度设计，是正式组织设计中最核心的要素。一个理想的国家审计组织结构应该鼓励成员间通过横向联系提供共享信息，强化组织协调，并保持纵向控制与沟通。明茨伯格组织结构理论认为，任何一个组织都有五个基本组成部分，即技术核心、高层管理、中层管理、技术支持和管理支持（如图2所示）。

      

      在我国当前的行政型审计模式下，最高审计机关对国务院负责，并代表政府向人大报告工作，地方各级审计机关实行双重领导体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责（见图3）。各级审计机关在执行具体审计项目时，以直线职能化管理模式建立了金字塔形层级命令组织结构体系，审计组织结构在一定程度上保留着层级式、官僚式和正规化的痕迹，表现出综合职能部门相对较多、专业职能部门分行业对口设置、附属机构臃肿等特点。这种结构缺乏灵活性，不利于对审计全过程进行有效监控，不利于对社会经济运行状况进行全方位监督，也不利于整合审计资源和适应审计信息化发展的需要。