澳門五年發展規劃：目標體系、主體互動與資源優化

       [中圖分類號]G239.19 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824-(2017)01-0026-12

       一、引論

       規劃，是現代公共政策中一種特殊的政策工具。規劃出現在不同層面和類型的治理過程中，包括國家治理、區域治理、城市治理以及各種專項治理等，因此也就相應地有關於國家、區域和城市的總體規劃以及諸如旅遊規劃、電子政務規劃等專項規劃。所謂總體規劃，通常是對一定區域内的經濟社會發展、自然資源等在空間和時間上所做的總體安排和佈局；專項規劃則針對特定領域，可以看作是總體規劃在特定領域的細化。規劃既有目標，也有指標；既有任務，也有項目，而一般性的公共政策主要強調目標和任務。①通常來說，規劃在公共政策層次上的位勢較高，是“制定各種公共政策的主要手段”②。

       在中文語境下，提及“規劃”通常都會聯想到國家制定的“國民經濟和社會發展五年規劃”。五年規劃源於五年計劃，後者又參考前蘇聯的五年“國民經濟計劃”，並為印度、③韓國、④馬來西亞⑤等不少國家所借鑒。中國政府在1982年將“國民經濟五年計劃”改為“國民經濟和社會發展五年計劃”。2006年出台的“十一五規劃”則進一步用“規劃”代替了“計劃”。實際上在“十一五規劃”出台之前，中國政府在許多專項領域已經開始制定“規劃”。名稱調整的背後是國家在整體上從偏重發展經濟和關注重點產業，轉向發揮政府的服務職能、促進經濟與社會均衡發展。多年前國際上尤其是西方國家對“五年計劃”頗有微詞，但是随著中國經濟的快速增長，國際評價也發生了轉變，認為中國通過五年規劃由中央確定政治和經濟發展方向，是保證其經濟穩定增長的重要原因。⑥事實上，西方發達國家也有總體規劃。德國在20世紀初就已經形成現代規劃體系，並以法律的形式發佈。⑦德式規劃雖然稱作空間規劃體系，但是實際上是將社會發展中的“所有這些需求都放在空間上考慮”，⑧因而並不能簡單地僅理解為對空間的規劃。日本從1962年開始每隔7～10年制定《國土綜合開發規劃》，迄今已有六次， 目的是“依據國土的自然條件，從經濟、社會、文化等措施的綜合觀點出發，……提高社會福利水平”，⑨其目標同樣着眼於經濟社會的綜合發展，也不能簡單視為國土(土地)資源規劃。有學者認為，中西方規劃的重要區別在於，中國規劃不以立法為目標，而是嘗試建立一個“可預見的政策過程”，⑩雖然部分規定具有法律效力，但並不等同於法律。(11)應當注意的是，随著中國內地市場經濟的深入發展，規劃的可預見性正在逐步降低，而導向性卻在不斷增強。

       澳門特別行政區政府在2016年9月出台了《澳門特別行政區五年發展規劃(2016-2020年)》(以下簡稱澳門五年發展規劃)，這是澳門有史以來首次嘗試對未來五年的城市經濟社會進行總體規劃。作為特別行政區，依據《澳門基本法》，澳門實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，因此其公共政策過程具有鮮明的特點，與内地頗為不同。雖然澳門在城市規劃、環境保護、節水和再生水、非高等教育、電子政務、長者服務、旅遊、新城區、置業安居、人口、歷史城區保護等領域也已經或正在制定規劃(計劃)或政策框架，如表1所示，但是在此之前並未如内地城市一樣建立有關經濟社會發展的總體規劃。

      

       此次澳門制定五年發展規劃，對未來經濟社會發展和政府各部門準備重點推行的規劃、計劃、政策等進行統籌安排，展現了澳門政府超越碎片化治理，實現協同政府、整體政府的決心和勇氣。儘管在規劃的時間跨度上參考了内地的五年規劃，内容上也努力與國家“十三五規劃”進行對接，但是其立意“主觀上是緣於制定世界旅遊休閒中心的規劃，客觀上是緣於經濟社會發展對增強澳門自身發展能力的需要”，(12)不僅做到了立足澳門實際情況，整合了幾乎所有政府部門的意見建議，而且組織了覆蓋社會各行各業的大討論，達成了共識，擁有充分的民意基礎。由於澳門特殊的歷史背景、政治地位和經濟制度，澳門的總體規劃既有別於内地各省市，又不同於西方社會的規劃，今後在政府、市場和社會的三元關係中如何協調並形成適於澳門發展的最佳組合，是一個值得充分探索的課題。

       由於澳門五年發展規劃剛剛發佈，其實施效果和潛在問題還有待於進一步觀察，本文嘗試從目標結構、主體結構和資源結構三個維度入手，對規劃制定和實施過程作出理論和文本分析。其中，目標是規劃系統的靈魂，指明規劃的方向；主體及其關係構成規劃系統的結構，通過互動實現規劃目標；資源則既是規劃的對象，也為規劃系統内部以及與環境的交互提供動力。

       二、規劃中的目標結構及其內容對潛在衝突的協調

       正如任何一項公共政策，目標是規劃的核心要素，是規劃的靈魂，對目標的分析和管理貫穿於公共政策全過程。首先，目標是制定規劃方案的依據，所有規劃方案都必須圍繞規劃目標展開，沒有目標的規劃是無的放矢。其次，目標是實施規劃的指導方針。規劃實施不能偏離目標，更不能違背目標。政策實施過程中的自由裁量權必須受到目標的約束。再次，目標是評價規劃的參照標準。評價一項規劃落實得好不好，不僅要看實施者是否努力工作，更重要的是看既定目標是否實現以及實現程度如何。