贫困是阻碍社会经济发展的关键点所在，我国一直把基本消除贫困作为作为扶贫开发的战略目标。经过多年的实践探索，我国贫困人口由1978年7.71亿下降到2015年5675万，贫困发生率由97.%下降到5.7%，特别在2000年以来，贫困减缓的步伐明显加快，总体上已基本消除绝对贫困。我国贫困减缓的主要措施是通过政府间的转移支付，稳步增加对贫困地区的财政专项扶贫资金投入。财政扶贫专项资金是贫困群众的“救命钱”和减贫脱贫的“助推剂”。然而，因于监管部门间存在的合作治理缺陷，扶贫监管的体制机制方面存在的诸多弊端，导致扶贫资金存在边际效应降低、非优化配置、利用效率低下、弄虚作假等风险，使扶贫开发面临“援助困境”。因此，必须加强政府财政扶贫资金审计的研究，以促进财政扶贫绩效的整体提升。 一、政府财政专项扶贫资金投入及绩效审计的现状 （一）政府财政专项扶贫资金投入的基本状况 自1980年开始国家实施财政扶贫政策以来，我国政府财政多渠道增加扶贫开发投入，逐步构建了包括发展资金、以工代赈资金、“三西”资金等六个层面的综合财政扶贫政策体系。具体讲：一是财政扶贫开发工作起步阶段（1980年～1984年），国家设立支援经济不发达地区发展资金，重点支持贫困地区，累计安排财政扶贫资金近30亿，年均增长率超过10%；二是大规模开发式扶贫起步阶段（1985年～1993年），按照扶贫起步阶段的政策及规划要求，国家成立了专门的扶贫机构，累计安排了超过200亿的专项扶贫资金，年均增长率达到16.91%，农村贫困人口比重由1986年的14.8%下降到1993年的8.7%，年均减少贫困人口达640万人，贫困标准提高到483.7元；三是“八七”扶贫攻坚实施阶段（1994～2000年），这一阶段国家大力推进市场经济发展，政府累计安排财政专项扶贫资金531.81亿元投入贫困区域的二、三产业，通过工业化和市场化带动区域经济的发展，改变贫困人口地缘性分布、贫困发生率向中西部倾斜的局面；四是《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》实施阶段（2001～2010年），国家累计投入扶贫资金2043.8亿元，其中财政专项扶贫资金累计1440.34亿元，年均增长率超过9%，到2010年底，整体脱贫贫困村达到12.6万个，扶贫标准提高到1274元；五是《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》攻坚阶段（2011年至今），“十二五”期间国家财政专项扶贫资金投入从2011年的272亿元增加到2015年的467.45亿元，贫困农民人均纯收入增幅高于全国农村平均水平。“十三五”国家为实现精准扶贫战略良好开局，2016年安排政府财政专项扶贫资金投入更是首次超过1000亿元，其中，中央667亿元，省级400亿元。 （二）政府财政专项扶贫资金绩效审计的现状 我国政府紧紧围绕财政扶贫、精准脱贫基本方略，通过安排多层次、多形式的审计项目，突出重点单位、重点项目和资金使用的关键环节，不断加强扶贫审计监督。具体来说： 一是在审计监管力度上，国家于2013年、2015年组织开展了两次扶贫项目资金的分配、管理、使用、效益等规范性的系列审计工作，扶贫项目资金包括政府财政投入、金融扶贫贷款、国际性机构支持扶贫资金以及其他民生项目中涉及到的扶贫资金。同时，2010年以后，部分地方审计机关如河南、广西、重庆、陕西、青海等也加强了对扶贫资金进行了专项审计，开展的审计内容包括项目的开发执行、专项资金的管理使用情况等。 二是在审计区域范围上，为促进中央扶贫开发工作会议精神的贯彻落实，近年来，国家审计组织沿着资金分配、管理、使用的各个环节，深入贫困村、走访贫困户、查看扶贫项目现场，对河北、河南、广西、重庆等17个省、直辖市的40个县、区2013～2015年财政扶贫资金管理使用情况进行了审计，重点事项延伸审计了其他有关市县和单位，涉及364个乡镇、1794个行政村和3046个项目，严谨细致地开展系列审计工作。 三是在审计法律制度建设上，根据扶贫项目的类别性和针对性，我国扶贫资金审计的法律制度包括两种类型，一种是审计监督的范围包括但不限于扶贫资金的一般性的国家层面的审计立法，审计覆盖层面更为广泛；另一种是以扶贫资金作为审计监督对象的专门性审计立法，具有特殊性的审计使命。但总体来看，目前我国扶贫资金审计主要以一般性审计法律法规为依据。 二、政府财政转型扶贫资金绩效审计中存在的问题 （一）绩效审计中法律制度建设不够完善 国家《农村扶贫开发纲要（2011～2020）》第四十七条明确提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”但是我国财政扶贫资金审计制度依然不够完善，突出表现在：一是扶贫审计领域而言，我国财政扶贫资金审计主要以一般性审计法律法规即以政府相关的规范性文件作为审计依据，如2004年《关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》、2016年《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》等。而在法律层面的专项审计立法基本上处于空白状态，目前仅有贵州省在扶贫资金审计的专项立法方面做了率先尝试，出台了《贵州省扶贫资金审计条例》；二是审计法律执行力不强，虽然国家组织了覆盖17个省、40个县范围的扶贫资金专项审计，但是从总体看审计比例依然较低；三是审计法律预防性较差，国家为规范专项扶贫资金的管理使用和监督，严格制定并颁布了系列相关的政策性法规文件，但是专项扶贫资金管理使用及项目实施中依然存在资金管理不严格、工程监管有漏洞、报账制度存缺陷等问题，甚至在审计揭露的情况下扶贫资金的违规比例仍居高不下，扶贫资金审计法律制度的实施未能充分发挥遏制、预防作用。
