供给侧结构性改革与国家审计创新发展

      中国当前宏观经济政策的取向，已经从以往单一的总需求调控，转向供给侧结构性改革与适度扩大总需求为并重。国家审计始终将促进国家重大决策的贯彻落实作为重要内容，面对宏观经济政策的重大变化，国家审计有责任通过创新发展来推进供给侧结构性改革。目前，不同学者对供给侧结构性改革的理解有所差异，甚至存在误读。为此，笔者首先分析供给侧结构性改革提出的背景与内涵，并从实践和理论上讨论国家审计对宏观经济政策的影响，以及为推进供给侧结构性改革应予高度关注的重点问题。

      一、供给侧结构性改革的背景与内涵

      中央提出供给侧结构性改革任务之后，学界对其理论基础、目标、任务及如何推进等问题进行了讨论。如蔡昉（2016）指出，中国的供给侧结构性改革并非西方供给学派的翻版；洪银兴（2016）认为，供给侧结构性改革研究需要以马克思主义经济学为指导。中国在转向市场经济体制时，长期存在的结构、技术、效率三大供给侧问题，不会因转向市场经济而自动解决，也不可能靠需求侧的调节来解决；供给侧结构性改革要处理好目标和任务之间的关系，还要注意供给侧改革应与需求管理相互依存。赵晶峰、湛爽（2016）总结了若干国家结构性改革的经验，以此为基础讨论中国供给侧结构性改革的着力点。

      笔者认为，理解供给侧结构性改革，应将其放在十八大以来习近平总书记所提出的一系列治国理政新理念、新思想、新战略的大框架之下，特别是关于经济新常态的战略判断上。2008年全球金融危机以来，国内外经济发展趋势都发生了深刻变化。从国际上看，如习近平总书记在G20会议开幕致辞上所指出的，世界经济又走上一个关键当口。这主要表现在：上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头；主要经济体先后进入老龄化社会，人口增长率下降，给各国经济社会带来压力；经济全球化出现波折，保护主义、内顾倾向抬头，多边贸易体制受到冲击；金融监管改革虽有明显进展，但高杠杆、高泡沫等风险仍在积聚。蔡昉（2016）认为这表明全球经济已进入一个“新平庸”时代。从国内情况看，如图1所示，在2009年“四万亿”经济刺激政策削减之后，我国经济增速已下降到一个新平台。其中，二、三产业略有分化，但均存在增速下降趋势。

      

      如何认识国内外经济的变化趋势？特别是中国经济增速下降究竟是短期内的周期性因素导致，还是长期起作用的结构性因素导致？蔡昉（2016）的分析表明，周期因素不能解释中国经济增速下滑现象。正是在这一背景下，习近平总书记提出“经济新常态”的战略判断，主要是指当前经济增速下滑的首要影响因素是结构性因素，周期性因素是次要原因。在影响经济增长的各种结构性因素中，人口结构是最根本的。中国过去30多年的高速发展，相对年轻的人口结构是重要原因。但如下页图2所示，中国老年人口抚养比（65岁以上人口占15～64岁人口比重）一直处于较低水平，但在2015年前后已开始进入加速上升阶段，表明老龄化社会已进入加速发展期。Maestas etc（2015）基于美国的数据研究发现，人口老龄化降低了1.2个百分点的经济增长，且未来还有深远的负向影响。图2也显示，日本的老年抚养比在1980年代初期开始攀升，而其经济进入长期衰退也恰好在1980年代。这些国家的经验均表明，人口老龄化对经济增长的负向影响是长期结构性和全面性的。由此可见，受人口结构变动的影响，我国经济增速下台阶是必然现象，是长期趋势。图2还显示，同为发展中大国的印度，其老年人口抚养比将在长期内处于较低水平，表明在国际竞争中我国的低端产业所面临的压力越来越大。

      “供给侧结构性改革”的关键词是“结构性改革”。正如习近平总书记所强调的，人口老龄化导致经济增速下降是全球各国面临的共同挑战。从国际上看，特别是2008年全球金融危机之后，唯有通过推进“结构性改革”，才能为强劲、可持续增长奠定基础，已是众多国际机构和经济大国的共识。IMF等国际机构，均在加强研究，试图为结构性改革提供最佳实践指南并建立评估标准。“结构性改革”的核心是通过国内政策和制度改革，影响市场经济运行，进而提高全要素生产率。不过，每个国家的国情不同，推进结构性改革的方向和政策自然也存在差异。

      

      就中国而言，自十一届三中全会以来，就一直注重通过改革开放提升市场活力，进而获得了举世瞩目的长达30多年的强劲增长。但在不同时期，由于面临的形势不同，改革开放的侧重点就有所不同。在中国经济进入“新常态”阶段，经济增长的动力源泉将主要来自于经济效率的提升，结构性改革就必然要侧重于“供给侧”。例如，为消化“三期叠加”的后遗症，显然需要去产能、去库存、去杠杆，同时要注重防范经济风险；为适应经济新常态，就必须“降成本”增强企业活力，“补短板”扩大有效供给。因此，“供给侧结构性改革”是针对中短期经济形势提出的经济政策领域的结构性改革；与之对应，十八届三中全会提出的“全面深化改革”的各项举措，是针对中国长期问题而提出的制度层面的结构性改革。两者均是遵循改革开放的一贯逻辑，都是结构性改革的重要内容，互为补充，不可偏废。

      二、国家审计服务于宏观经济政策的实践和理论

      供给侧结构性改革的推进，需要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。但在很多人的认识中，审计主要是查账，事后监督财政资金使用的真实、合法、效益，与宏观经济政策没有关系。如果按照这种错误的认识，以国家审计的创新发展推进供给侧结构性改革就无从谈起。

      事实上，国家审计机关自成立之初就着眼于宏观调控是自身的基本使命。几任国务院总理均对此高度重视。如李鹏总理曾在政府工作报告里提出“健全审计监督制度是加强宏观调控的重要内容”；朱镕基总理一直强调，国家审计工作一定要围绕国家调控的目标；温家宝总理认为“审计是加强宏观调控的一个重要手段”；李克强总理对此更为重视，要求“通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实”。