2015年12月，中办、国办联合印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）提出，要通过完善审计制度，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。国家审计治理能力是国家审计在国家治理中起到基石和重要保障的作用表现。那么国家审计在国家治理中的作用表现究竟如何？我们能否对其进行有效衡量？这就需要我们构建国家审计治理能力评价指数进行研究。从系统论的角度讲，任何事物都是一个系统，系统的本质是通过系统与外界接触的不同侧面具体反映出来的。因此，我们可以从国内和国际两个视野，对国家审计治理能力进行全面、系统的评价与比较研究。一方面，建立国内视野的评价指数，对我国近年来的国家审计治理能力进行纵向比较，考察其是否有显著提高，是否能够达到国家治理现代化的要求，并总结中国特色社会主义的国家审计治理经验，以进一步发挥国家治理的基石和保障作用。另一方面，建立国际视野的评价指数，对我国和其他国家的国家审计治理能力进行横向比较，研究我国与其他国家的国家审计治理能力是否有显著差异，并分析产生差异的原因，从而提出针对性的建议以提高我国国家审计治理能力。 二、文献回顾 国家审计作为国家治理的重要组成部分，是国家治理体系中的一项基础性制度安排，能够有效发挥基石和重要保障作用。现有规范研究将国家审计治理能力主要定位于如何加强对权力的制约与监督，认为国家审计治理能力体现在监督功能、评价功能、前瞻功能、鉴证功能、防御功能等方面，突出表现在提高透明度、遏制腐败、维护国家安全、应对公共危机等领域。 在实证研究方面，一些学者用审计任务强度、审计执行力度、审计处理力度、审计信息披露力度等来衡量国家审计治理能力，也有学者使用揭示功能、抵御功能、预防功能来研究国家审计治理能力。郑石桥等从国家审计的产出视角，在设计国家审计批判性指数和建设性指数的基础上，构建了国家审计治理综合指数。程莹和欧阳华生从政府审计信息公开的独立性、全面性、及时性和沟通性四个方面，构建了政府审计透明度评价体系，并进行了国际比较。 从现有文献看，规范研究主要集中于国家审计治理能力的内涵、表现和特征几个方面，实证研究则多是从国家审计治理能力的某些方面对其进行测量，全面、系统地研究国家审计治理能力及其发展变化的文献较少，也鲜有文章同时从国内和国际两个视野对国家审计治理能力进行纵向和横向比较研究。因此，我们将在理论分析的基础上，建立国内和国际两个视野下国家审计治理能力评价指数，先对近年来我国国家审计治理能力进行纵向比较，再对我国与其他国家的国家审计治理能力进行横向比较，以全面了解目前我国国家审计治理能力的发展现状。 三、国内视野下国家审计治理能力评价与比较研究 （一）评价指数的构建依据 我们认为，对我国国家审计治理能力的评价，要聚焦于中国特色社会主义审计的本质和定位。首先，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。预防功能是指国家审计可以预警和预防经济社会运行中的风险隐患，揭示功能是指国家审计可以反映真实情况和揭示存在问题，抵御功能是指国家审计可以通过促进制度健全、体制完善、机制规范来抵御经济社会运行中的各种“病害”，三种功能统一于审计工作的实践，共同推动和完善国家治理。其次，社会的发展要求国家审计作为国家治理体系中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，发挥国家治理的基石和重要保障作用。一方面，国家审计能够防止权力滥用和治理失效，体现了其免疫功能的抗变异变形的特点。简单地说，国家治理就是“用人、管权、理财”。只要人用好了、权管住了、财理好了，就能实现国家良治。国家审计始终是围绕“用人、管权、理财”发挥作用的，这种作用是不可或缺、不可替代的，体现了其作为基石之一的作用。另一方面，国家审计主要通过揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制来实现重要保障作用。其中，揭示机制就是查找问题，威慑机制的核心在于审计惩罚制度的落实，预警机制是指通过跟踪审计和持续审计及早地发现问题苗头，抵御机制关键在于审计建议的有效落实。通过以上分析，我们可以得出国家审计的“免疫系统”本质决定了国家审计在国家治理中的定位，即国家审计是国家治理的基石之一和重要保障。因此，在构建国内视野下国家审计治理能力评价指数时，要充分考虑国家审计免疫功能的发挥，通过对其发展变化进行纵向比较分析，以此来探究国家审计是否匹配其作为基石和重要保障的定位。 （二）评价指数的构建 根据上述分析，我们将结合国家审计的免疫功能来构建国内视野下国家审计治理能力评价指数。马东山将国家审计的“免疫系统”功能拓展为预防功能、揭露功能、展示功能、自身抵御功能和配合抵御功能五个方面，使得“免疫系统”功能发挥更全面，同时也使“免疫系统”的效力与效果得到有效结合。预防功能主要是指国家审计对国家治理中存在的体制、机制缺陷进行原因分析，提出相关审计建议以推动这些缺陷得到整改，以降低和规避国家治理中存在的各种风险，实现国家治理制度的优化。揭示功能分为揭露功能和展示功能，揭露功能是指将审计查出的主要问题予以披露；展示功能是指以审计报告的形式展示审计成果。抵御功能分为自身抵御功能和配合抵御功能，自身抵御功能是指国家审计实施自身拥有的处理处罚权，可以督促被审计单位整改落实；配合抵御功能是指国家审计将自身没有处理处罚权的问题、线索移交给司法、纪检监察以及有关部门来进行处理。“免疫系统”的这三大类五个方面的功能涵盖了国家审计的各种产出指标，也与《审计年鉴》中的相关指标和数据形成了全面对应。鉴于财政部与其他部委联合发布的《国有资本金效绩评价规则》采用专家意见法确定指标权重，我们也采用专家意见法确定国家审计治理指数的指标权重，具体如表1所示。
