适时调整审计定位,有效履行审计机关法定职责 今后一段时期,我国面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战,治理形势比较复杂。在复杂治理环境下提高国家审计整体效能,不仅要适时调整审计职责范围,努力实现审计对象的全覆盖;更要从国家治理全局定位审计监督职责,以资金、资产、资源、经济行为等为切入点对国家治理方方面面进行综合性、系统性、全面性监督。 然而,当前各级审计机关在履行法定职责方面还存在不少挑战:一是观念和思路需要进一步转变,以适应全覆盖的要求,适时调整审计职责范围,既实现审计对象的全覆盖,又实现审计作用的全覆盖,在国家治理中发挥综合性、全面性作用;二是各地区审计工作发展不平衡,从整体上看,审计能力随着层级和地区发展水平呈现递减特征,不利于整合各层级、各领域的审计资源;三是在某些方面仍缺少统一的行为规范和操作指南,审计标准等把握不一致致使审计判断、审计结论有时很难一致。为此,需要定期分析评估审计环境变化情况,进一步明确审计机关在国家治理体系中的地位和作用,适时调整监督范围;需要顶层设计,统筹平衡各地区、各层级审计资源,完善相关领域的指南和规范,制定审计人员一致遵守的规则体系。 深化大型审计项目管理,创新项目组织管理模式 为适应现代治理需要,提高审计整体效能,需要打破原有的专业领域资源分工约束,需要打破原有的地域资源分工约束,还需要打破内部机构资源分工约束,以创新审计资源配置方式,优化资源配置结构。同时,随着改革的深化和推进,当前改革中的滞后领域、薄弱环节、明显短板还比较突出,部分事项具有关乎全局的战略意义,更深层次揭示审计事项存在的体制机制性问题,尤为必要。 面对这些客观现实,需要根据审计事项特点不断改进大型项目组织管理,每年选择几个重大事项进行系统性、整体性、全范围的监督检查,推动不同审计机关之间建立对跨区域性事项的横向协作机制,形成不同地方有效协同的项目管理机制,充分发挥大型项目在较短时间内全面反映整体情况、揭示行业性或区域性风险隐患、客观评估体制机制性弊病、构建完整监督链条等方面的优势,推动改革向深层次发力。 与此同时,大型审计项目管理也存在一些挑战,比如,审计人员多、结构复杂带来资源整合难度大;审计对象地域广、事项繁杂多样导致较难查深查透;由于大项目耗费大量的人力物力,很难每年都对同一事项进行跟踪审计,导致监督的连续性不够。这些问题可能最终影响审计机关有效履行法定职责。为此,未来可以分环节、分领域、分区域、分事项、分时段设计小而精、细而准的审计项目,组建小型项目团队,延长审计时间,增加审计频次,确保吃透审计对象自身特点和变化趋势,吃透审计对象内外部环境,以加强对同一事项的长期跟踪、循环监督。 拓宽省以下地方审计机关人财物统一管理改革思路,完善审计管理体制 2016年,审计署推动出台了部分省市省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案,调整和优化省以下地方审计机关人员、经费、资产、项目计划等方面的资源管理关系。省以下地方审计机关人财物统一管理改革是地方审计机关资源管理使用制度的一次重组,这需要进一步明确省级审计机关与省以下地方审计机关之间的资源管理使用关系。省以下地方审计机关人财物统一管理改革与上级审计机关加强对下级审计机关业务领导同步进行,形成了对审计体制改革的系统框架,有利于以体制机制创新为保障提升审计监督整体效能。 但是,这两项改革牵涉面广,各地特点不同,可能会形成某些细节存在差异的制度设计,从而可能形成与预想设计方案不一样的运行架构。为此,审计署需要加强对省以下地方审计机关人财物统一管理改革试点工作的领导,认真权衡各试点方案差异,加强对试点情况的跟踪评估,推动人员素质、后勤保障等标准在区域内实现大体一致。另外,还应考虑到,加强对下级审计机关的业务领导,不是代替下级审计机关作决策,而是要注重推动在项目计划、项目实施、结果公告等方面形成明确一致的可行性规则,防止事务性、行政性链条过长,影响审计机关运行效率。 进一步理顺与其他相关部门的关系,完善审计结果运用机制 审计结果运用情况反映了审计机关与相关部门之间的责任分工界定和落实的有效性。2015年以来,各级审计机关积极建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关部门的工作协调机制;各级人大改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制,加大对审计查出问题整改情况的跟踪监督力度,推进审计查出问题整改工作制度化、长效化,增强整改实效。 然而,当前审计结果运用效率和效果仍存在一些问题,比如,一些审计建议针对性和可操作性不强,审计整改建议未能明确时限和责任主体;审计结果公开不及时,立法机关、社会各界督促审计整改的作用难以有效发挥;审计机关与相关部门的协作协商机制不健全,相关部门未能经常性主动反馈和回应审计结果运用情况;审计结果的价值衡量标准也有待进一步细化,等等。为此,审计机关需要加强对审计事项的深层次分析和研判,提高审计建议针对性和可操作性,更加明确审计建议实施的时限和责任主体;加大审计结果公开力度,定期开展审计整改情况的专项检查,及时将审计结果和审计整改情况向社会公开。相关部门应及时主动履行整改责任和公告整改情况责任,并与审计机关建立定期反馈机制,明确反馈时限、整改主体及具体措施、未整改原因等。