地权分配体系是研究中国土地制度或租佃制度的首要问题，学术界对此已经进行了比较深入的研究并产生了一批富有创见的成果。①实际上，研究中国的农业税制也应该从地权的分配体系出发，因为农业税制与地权分配体系一样，在本质上也是一个对农业收成的分割问题。②而且，农业税制设计是否公平合理，很大程度上就取决于能否建立一套与既有地权分配体系相契合的税制结构。本文所称地权乃是土地产权的简称，它是一个以所有权为核心，包括使用权、收益权与处置权等若干权利的集合体，此一集合体具有层次性与可分解性的特点。同一块土地的投资、经营管理、收益分配与风险分担，可以由不同的主体支配或使用，土地收益可相应地在不同主体之间分配，土地权利的每一个层面都有程度不一的控制权与收益权以及与之对应的各种交易形式。③围绕土地权利每一个层面的控制权与收益权，实际上决定了政府可以征什么税、向谁征税以及征多少税，政府对此的选择偏好一方面必须从实际的地权分配体系出发，另一方面又会通过具体的税制结构体现出来，这是地权与税制结构的基本关系，也是本文的立论基础。④因此，梳理地权分配体系与税制结构基本关系，可以成为理解抗日根据地农业税制演进及其内部构造的有效途径。在抗日根据地税收法制建设实践过程中，各根据地本着公平合理的税收理念，从本地区的政权建设和所处环境出发，相互借鉴学习，曾先后制定施行了“救国公粮”“合理负担”“统一累进税”“农业统一累进税”等税收制度，逐步建立起一套与根据地地权形态相契合的农业税体系，体现了抗日根据地民主政权卓越的财税汲取能力，为取得抗日战争的胜利奠定了坚实的财政基础。⑤不无遗憾的是，学术界对这一问题尚没有全面系统的研究。⑥为此，本文将根据相关已刊档案文献资料，以陕甘宁边区及晋察冀边区为中心并适当结合其他根据地情况，以抗日根据地农业税的内部构造为框架，努力揭示抗日根据地地权的分配体系、土地的经营方式等土地制度与根据地农业税的互动关系，以求辨明抗日根据地税制在中国税制发展进程中所具有的独特历史地位。 一、何以征税：地权保护与农业税的法理依据 现代财税理论认为，承认与保护私有财产权是国家实现征税权的前提，否则就不存在国家强制课征的对象，也就不存在税收。私人财产权的存在可以说是国家税收的逻辑起点。从这一起点出发，抗日根据地民主政权在对根据地人权、(参)政权、自由权进行普遍保障的同时，也加强了对根据地人民财产权尤其是地权的保护，从而为农业税的征收奠定了坚实的法理基础。 首先，由于私有地权在抗日根据地占据主导地位，根据地政府特别重视对此项权利的保护。早在1938年，陕甘宁边区就制定颁布了《陕甘宁边区土地所有权证条例》，此后又于1939年颁行《陕甘宁边区土地条例》，确立了土地私有制，规定人民经分配所得之土地即为其私人所有，并取得土地所有权以及使用与支配其土地的权利。⑦1942年的《陕甘宁边区保障人权财权条例》则进一步明确要保障边区一切抗日人民的包括土地在内的私有财产权，以及依法使用与取得收益之自由权；同时强调在土地已经分配区域要保证一切取得土地的农民之私有土地权，在土地未经分配区域要保证地主的土地所有权及债主的债权。⑧另外，抗日根据地民主政权对地权的认识也经历了一个日益深刻的过程，相关立法技术也在不断提高，如1945年的《太岳区地权单行条例》就对私有地权作出更为全面明晰的保护，该条例第3条根据保证人民土地私有制的原则，规定合法土地所有人在法令范围内，对于其所有土地，有自由使用、收益或买卖、典当、抵押、赠与、继承等处分之权，⑨这里的地权概念已经非常接近今日法学界及经济史学界有关地权的认识了。⑩另外，抗日根据地民主政权在保护私人地权的同时，对一些社会团体的地权也给予了同样的保护；为鼓励抗属、难民、贫农开垦公荒，抗日根据地政权对其依法取得的土地所有权也提供了保护。(11) 其次，由于租佃关系在抗日根据地社会结构中占有重要地位，因此抗日根据地民主政权不仅从占有的层面对地权进行保护，而且也对农民的佃权予以保护。针对减租政策实行后出现的退佃等社会现实，1939年12月17日晋察冀边区颁布条例，开始对佃户权利进行初步保护，不许地主在减租后借口收地。此后，各根据地减租法规中都有保障佃权的内容，虽没有出现“佃权”的明确提法，但是用了使用权、收益权、优先权、承佃权等概念。自1942年初中央土地政策文件正式提出“保障佃权”之后，佃权保障立法很快得到发展和细化。此后的根据地租佃法规相继使用了“佃权”概念，并逐步完善了以保障承佃人耕作权为核心，包含耕地改良权、有条件的续耕权、承典人在一定条件下对于租地承典承买或再次承租时的优先权、灾歉租额减免请求权以及退佃权等佃权保障内容。(12)同时，为了鼓励生产，根据地通过招人开垦业主无力开垦的私荒，并在保护原主土地所有权的同时赋予开垦者以永佃权。(13) 除了上述土地制度所提供的保护之外，抗日根据地民主政权还通过契税及农业税等税收制度，实现了对地权的保护。正如晋察冀边区行政委员会指出的，“田房契约是田房所有权或使用收益权的公证契约”，红契“是合法的契，税契是取得所有权或使用收益权的合法保证”，只有取得红契，政府才能“保护财产所有权，保护田房买卖自由权，保护典用田房收益权”。(14)从此种认识出发，晋察冀边区政府于1941年3月制颁了《晋察冀边区买典田房契税暂行章程》，以保护根据地人民的“财产所有权，土地使用权，确定产业买卖自由权，租佃借贷诸关系”。(15)与此同时，其他根据地也先后制定了田房契税的章程与办法，保障人民田房不动产之合法权益，解决产权纠纷，(16)而经投税之合法契约所具有的地权认定作用在相关土地法规中也不断得到强调。(17)此外，抗日根据地农业税的征收对于地权同样具有确认与保护的作用。中共中央北方分局在关于1941年度统一累进税工作的总结中就指出，晋察冀边区统一累进税通过修正累进率，减轻了地主富农的负担，也“保障了一切人民的财权与地权”。(18)陕甘宁边区农业统一累进税的试行在解决土地纠纷与确定土地所有权方面也取得可喜的成绩，被老百姓称道为“这是永久为业的事情”。(19)
