国家重大决策，事关国家与社会未来的发展方向、资源权威性的配置、各利益相关者意志的表达与利益的平衡，具有战略性、原则性与指导性的特点（周光辉，2011）。我国以党领政、威权主义的政治体制和政令一体化的行政体制（朱旭峰，2015），使得国家重大决策通常表现为党和政府重大决策。因此，党的十八届四中全会要求健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度，以及责任倒查机制。然而，国家重大决策的形成与其部署落实是一个开放的反馈环，更是一个非线性的过程。在这个过程中，存在信息传递递减与耗散、参与主体的自利性等影响因素，致使国家重大决策充满了不确定性，进而使重大决策的实施效果偏离了原目标。如何抑制该过程中的不确定性，实现重大决策的目标，既是世界各国正在探讨的课题，更是我国治理现代化进程中亟需解决的难题。 为破解这一难题，建设“权责统一、权威高效”法治政府，提高现代治理能力，中央纪律检查委员会2014年联合其他部委发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计实施细则》（简称实施细则）。《实施细则》的出台使国家重大决策部署落实各阶段的责任得以明晰、问责机制得以完善，以避免“拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人”现象。在此基础上，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）（简称意见）要求国家审计在推动重大决策部署落实等方面当好“督察员”，以保证中央政令畅通与政策实效。尽管党和政府高度重视国家重大决策部署落实，同时出台了系列法规，但是良好的愿望转化为美好的现实，需要理论的诠释并指导实践。故本文从国家审计视角整合政策科学、公共治理等理论，阐释了我国现行重大决策中的不利因素，剖析了国家审计在重大决策中的必要性，分析了国家审计在重大决策过程中的实施路径。 一、国家重大决策中存在的不利因素 重大决策的制定是为了其部署落实，以实现相关政府目标。以文本形态存在的国家重大决策很难达到理想的理论化与系统化的高度（肖瑛，2014），导致其核心思想只能以原则导向（Principle-oriented）而不是以规则导向（Rule-oriented）来匹配执行域，时空情景具有多样性与复杂性。根据公共选择理论，由于决策主体的“有限理性”、寻租及重大决策的原则导向，使得重大决策的形成极易异化，而异化的重大决策不仅不能实现相关政府目标，反而会导致严重的危害。 （一）决策体制制定存在不足 我国的决策体制是决定我国发展的关键因素。决策体制同时也是我国政治体系的中枢系统，由决策结构、决策方式与决策机制三要素构成（周光辉，2011）。决策结构，规定了各决策行为主体行使决策权力的大小和层级，不同的决策机构设置决定了决策制定的程序和方式，所以决策结构在国家重大决策部署落实中有着关键性的地位；决策方式是各决策行为主体行使决策权的方式；决策机制是为保障决策过程科学有序进行的一种制度性的流程。可以从决策结构、决策方式与决策机制这三要素来看我国重大决策制定过程中可能出现的会影响到国家重大决策部署目标实现的现象。尽管在党的十三大、十六大、十七大以及十八大政治报告中都将决策体制作为改革重点，但是中国的决策体制仍存在许多不足。重大决策的权力高度集中于中央的实质并没有因民主化的增强得到较有效的改善。党政权力界限不明显，在有些地方甚至会出现两个权力中心的现象，从而导致决策系统混乱（罗依平，2011）。提供咨询和风险评估的机构若是依附于决策主要行为部门而设立，在独立性不能保障的情况下，纵然有与决策制定主要行为人进行决策所依据的信息不同的信息也只能忍气吞声。 （二）决策行为主体权责不对等 良好的国家重大决策体制对重大决策有决定性的影响，但决策主要行为人的素质也至关重要。目前我国，官本位观念和官本位现象是影响决策主要行为人素质的主要原因。我国长期由官本位思想支配传统社会的政治文化和政治体制，这与建立保障公民合法权益的现代服务型国家治理格格不入。改革开放三十五年来，民主、法治、公平、正义等现代核心价值日益深入人心，但同时不能否认的是“有权就有一切”的官本位观念仍在一些领域存在。政府是权力的行使者。在用权力推动经济发展和社会进步时，由于官本位观念的滋生，同时缺乏对权力的有效监督和制约，很容易造成政府在国家重大决策制定过程中的权力越界甚至权力滥用。十八届四中全会加强了政府问责机制的建设，首次提出了建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，提出了全面落实行政执法责任制以及强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，这使以往重权轻责的现象有所改善。 （三）决策科学化与决策民主化存在现实冲突 政策制定是一个政治过程，是一个经济过程，也是一个社会过程。我国党和政府历来十分重视政策制定的科学化和民主化。全球化时代，社会复杂程度和不稳定性都有显著增加。在这样的客观环境下，为提高政府治理水平和保障社会和谐稳定，更加要求制定国家重大政策时严格遵守客观实际，按照科学的方法和原则进行。同时，随着服务型政府的建立和公众参与政治的愿望的增强，重大决策上公民要求更多的发言权，这也是我国宪法赋予人民的合法权利。习近平总书记在人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话时提出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。科学化和民主化是不同领域的行为规则，科学化是相对于愚昧而言，民主化是针对专制而言，现实中肯定会出现冲突。如专家的专业判断与群众的实际认知的冲突，决策者的整体和长远利益考虑与群众基于自身偏好的利益表达的冲突。决策过程中，不重视科学化原则造成的后果将不堪设想。分析财政预算支出在七类民生项目的教育直接支出可知，中央有教育经费不得低于GDP的4%的规定。但这个全国范围的决策，具体到各省、自治区、直辖市落实的时候，可以看到上海GDP的4%完全可能支撑教育事业发展和教育基础事业水平的提高。而西部边远山区省份GDP的4%，可能根本达不到教育基础事业水平的巩固，更不用说大幅度提升教育事业水平。地方对国家重大决策的生搬硬套只会使政策的部署落实落空，必须科学的结合实际情况来制定政策，否则只会让政策制定前功尽弃。所以，只有在依法制定重大决策时兼顾科学性和民主性，才能使重大决策促进社会发展和进步。国家重大决策过程中的不利因素得到逐步改进和完善，会增进公众对政府履行受托责任的信任，会进一步促进政府更加严格要求自己用公民赋予的权利来履行职责为民服务，会进一步促进社会进步与公平正义，从而达到一种良性循环。
