政府和私人部门合作模式（简称“PPP”）正成为推动我国国民经济增长的重要力量，尤其是在经济下行、地方政府债务压力不断增大的情况下，PPP模式正逐渐成为经济的重要发力点。在PPP模式中，政府和私人部门基于项目形成互利合作关系，有助于改善公共设施或服务的效率和效果。PPP模式的关键节点是项目风险如何在合作双方之间有效合理的分担，而PPP模式的审计监督也应以此为重点展开，以提高项目的投资效益，最大限度地保障社会公众的利益。 风险分担的含义及目标 在理论上，PPP模式有广义和狭义之分，前者是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，包括设计—建造（DB）、运营和维护（O&M）、设计—建造—经营（DBO）、转让—经营—转让（TOT）、建造—运营—转让（BOT）等，但在不同的合作关系中，项目所有权、经营权及私人部门的参与程度、风险分担等各有不同。后者则是指各种合作关系融资模式的总称，更加强调公私合作过程中项目的资金价值。本文所指的PPP模式为广义的PPP，即强调在提供公共产品或服务中，政府与私人部门所建立起来的利益共享、风险分担的合作关系。 PPP模式成功的关键因素之一，是在项目参与各方之间实现有效的、合理的风险分担，从而达到既充分发挥政府的作用，又可以借鉴发挥私人部门在资金、管理、技术、人才等方面的优势。所谓风险分担，是指在项目的合作方中，划分将来可能产生的损失或收益的有关责任，并且设定在不同假设环境下当项目没有按计划进展时，所产生的相关责任的分配问题。即确定项目所面临的各种风险的归属权，通过不同的风险分担规划，确保各参与方充分发挥各自的能力和作用，从而实现优势互补、协同合作的效果。 风险分担的目标有以下三个方面：第一，能够为私人机构提供适当的激励。PPP模式并不是简单地引入私人部门并由其承担风险，从而实现政府的风险转移，而是通过合理的风险配置，由政府分担那些能够影响不利结果产生的风险，从而使其对项目的损害最小化，为私人部门的项目开展提供保障。第二，为提高项目服务质量和创造收益提供激励。PPP模式将市场机制引入公共产品或服务的提供领域，并使得私人部门的管理及金融资源得到合理利用，其最终目的是改善公共产品或服务的质量，满足公众的公共服务需求，因此项目的风险分担也必须围绕此目标进行。第三，为项目中的政府或私人部门起到保护作用。引入PPP模式的项目通常投资额度高、周期长、风险较大，所以尽可能地对各方面临的风险提供保护是必要之举，否则将挫伤各方参与的积极性。 风险分担的原则 采用PPP模式的项目通常运营周期长（通常为15至30年）、不确定性大，由此导致PPP项目风险远高于一般项目。在项目生命全周期过程中的风险很多，包括政策风险、操作风险、现金流风险、财务风险等。在项目规划中必须根据一定的原则来控制风险发生的可能性，从而提高私人部门的参与度并减少后期的项目纠纷，提高公共产品及服务供给的效率。 有效控制原则。对于项目中的风险，若某一方处于最有利控制地位，能够减少风险发生的概率及损失程度，而且又能以最小的成本支出控制此项风险，则应该将风险分配给该方，即风险的分担应与参与各方的控制能力相对称。此原则与国际咨询工程师联合会的施工合同条件中的“近因易控”原则相一致，即“谁能最有效地防止和谁能最方便地处理风险就由谁来承担该风险”。根据此原则，项目的外部风险如政策风险、法律风险、不适当的政府干预或违约等，应当由政府承担，因为一方面政府部门更易识别、评价此类风险或施加某种影响；另一方面政府对不可控风险的承受能力也更强。而项目自身的风险如融资风险、设计风险、运营风险等，应主要由私人部门来承担。 风险收益对称原则。风险与收益对称是经济学中的一条基本定律，风险的承担者必然要求享有风险变化所带来的收益，在PPP模式中划定风险的分担时必须以此作为基本标准；而且一方承担的风险程度应与预期取得的回报相匹配，如果一方承受风险所带来的成本负担远大于其所得的风险收益，则此风险的划分不可能是在平等自愿的基础上达成的，而在非自愿基础上进行的风险分担，将无法达到激励项目参与者主动采取措施对风险进行控制与管理，以保证项目的有效和顺利实施的目的。 风险上限原则。任何一方所能够承担的风险都是有极限的，当风险超越其所能承担风险的上限时，必然影响其正常的生存或运营。而PPP项目一般具有长期性和资本密集性的特点，一旦项目实施过程中出现某些预期之外的、远超其承受能力的风险时，不能由项目一方单独承担，必须由双方分担或通过预先安排的某种计划（如保险、财务担保等）转移出去，以保证项目各方参与项目的信心。 动态性原则。虽然通过谈判订立的合同及其内容可以在项目各方之间分配风险，但由于项目合作关系的长期性及经济政治环境的不确定性，使得PPP项目具有天然的不完全性风险。当最初风险配置所依据的内外部条件发生变化时，必须重新确定风险分担格局，调整各方所承担的风险。因此，PPP项目的风险分担应该是一个动态的过程，随着内外部环境及条件变化而进行适时的修正和调整，如此才能协调各方利益冲突，实现项目双赢的目的。
