从近些年PPP（Public-Private-Partnership，公共私营合作制）项目推广实践来看，我国PPP的内涵融合了一些本土特点。其中第一个P原定义为政府公共部门，在我国发展过程中这不仅指政府公共部门，还包含了地方政府直接控制的企业；第二个P原定义为私营企业，在我国又有一些变化，是泛指以营利为目的，通过竞争来获得公共服务项目的企业、资本，也可能是国有企业；第三个P就是合作伙伴关系。因此，PPP在我国的发展和推进中不仅是融资方法的创新，更是一次涉及行政体制、财政体制、投融资体制等的改革与创新。 PPP的特征 PPP的核心——伙伴关系。政府购买商品和服务，给予授权、征收税费和收取罚款，处理这些事务并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。如政府采购合同主体双方之所以不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中都是以尽可能小的成本获取最大的利益，双方在目标上存在竞争关系。而PPP中伙伴关系的独特之处就在于项目各方的深度融合，并将这种伙伴持续合作关系贯穿项目的全生命周期。在具体项目操作中，以合理的资源投入实现公共产品或供给服务的效益最大化。私营企业实现自身资本和技术带来的利润，而政府公共部门实现社会公共福利和公众利益。为了维持合作关系的长久发展，政府公共部门和私营企业需要彼此换位思考，并延伸出利益共享和风险分担这两个特征。 PPP的合作基础——利益共享。如果没有利益共享，不会有可持续的PPP伙伴关系，在基础设施建设项目或提供公共产品服务中不是简单分享利润，因为PPP项目本身的公益性决定了不以利润最大化为目的。如果合作双方想从中分享利润，只要提高价格，就可以使利润大幅度提高，但这样做必然会引发社会公众的不满，造成社会舆论压力。因此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。但整体回报率不能过高，这也是PPP模式中，合作双方“盈利但不暴利”的共同价值取向。 PPP的制约机制——风险分担。在PPP项目中，政府公共部门与私营企业合理分担风险的这一特点，是其区别于政府公共部门与私营企业其他交易形式的显著标志。在PPP项目中，政府公共部门尽可能大地承担自己既有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。如在高速公路建设项目的运营中，如果一段时期内车流量不够而导致运营方不能获得预期收益，政府公共部门可以提供补贴。与此对应，私营企业会按其相对优势承担较多的甚至全部的具体管理职责，而这是政府管理层“官僚主义、管理低效风险”的易发领域。原则上，谁有能力就由谁来承担风险，谁有能力就由谁来控制风险。风险分担机制由最善于应对该风险的合作方承担，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。 我国PPP模式运行现状及优化建议 （一）对PPP的认知和理解不足 首先，部分地方政府更重视PPP的融资功能，忽略项目运营效率。在实际操作PPP项目时偏爱融资和运营一体化模式。然而无论采用什么手段融资，只能解决资金在时间上的不匹配。因为融资并不能解决资金从哪儿来的问题，资金必须向服务者收费，或者政府用税收来购买，也就是筹资。从筹资角度还是要落实最后承担服务成本的资金从哪儿来，因为PPP的投资人是要收回投资且有回报的。从这个层面理解，PPP模式的优势是合作各方的专业技术能力和管理优势，融资筹资能力通过一些补充的手段去实现。比较理想的PPP架构是充分发挥资本市场的作用，在资本市场上达成融资成本最小化的目标，在专业的建设市场和运营市场上发挥专业优势，整体上达到提升建设、运营及资本运作效率的目标。 其次，不能正确理解PPP的责任和风险分担理念。政府公共部门还是有一种“卸包袱”的思想，或对私营企业不信任。而私营企业，则对纳入PPP项目的特点理解和认识不足，认为投入资金就是为了获得高回报。事实上，PPP项目主要用于公共事业，这是一个风险较低、回报不高但比较稳定的行业，两者都存在认知上的偏差。 （二）优化PPP“双轨制”格局 2002年以来，PPP项目在我国经过探索后稳步发展，在发展过程中逐渐形成了一种“双轨制”。前文所谈到的第二个P不是单纯指私营企业。一部分是指政府直接控制的企业，包括投融资平台公司，原来的供水公司、排水公司等，称之为政府轨；另外一部分是市场主体，私营企业通过市场竞争获得的PPP项目，称之为市场轨。 “双轨制”出现的主要原因：一是政企没有完全分开，政府还在公共产品及公共服务领域保留原有计划经济的思路；二是在城市化快速发展过程中，地方政府认为需要保留一些行政干预权。政府在制定相应的政策和制度时，因“双轨制”格局有所顾虑，顾此失彼。如在市场准入环节，市场轨PPP项目的获得途径是市场竞争，而政府轨的公共事业企业是政府自己成立的，通过行政命令即可获得PPP项目；在过程管理环节，政府轨可以直接指挥和控制，而市场轨只能做引导和监管；在监督检查环节，政府轨可以直接控制、直接干预，市场轨只能依据法律和合同进行监管。为推动PPP项目进一步合理有序发展，政府应积极转变职能，合理界定政府的职责定位，进一步简政放权，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务。引入市场机制以后，政府需要转换角色，从公共服务的直接提供者变成发起者、购买者、监管者和保证人。
