中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1674-0955(2016)06-0103-09 国务院新闻办公室在2014年6月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践(白皮书)》(以下简称《白皮书》)中指出，中央对香港特区拥有全面管治权，其中既包括中央对香港特区直接行使的权力，亦包括授予香港特区的高度自治权，而对香港特区的高度自治权，中央则享有监督权。《白皮书》中的论述同样适用于中央对澳门特区的管治权。本文拟先从理论上探讨中央全面管治权之政治基础、规范基础与价值所在，然后通过对宪法与港澳基本法的文本分析，来对中央全面管治权进行类型化研究。 一、中央全面管治权之政治基础、规范基础与价值所在 “一国两制”下中央全面管治权是指在单一制的国家结构形式下，根据宪法与港澳基本法的规定，中央对港澳特区进行管辖和治理的权力。中央全面管治权具有政治基础和规范基础：其政治基础在于香港与澳门的主权属于中国，而中国属于单一制国家；其规范基础在于宪法与港澳基本法所构建的授权框架。同时，中央管治权的全面性肩负着维护“一国两制”的重要使命。 (一)中央全面管治权之政治基础 中央对港澳特区拥有全面管治权，其政治基础建立在两个方面：一个是香港与澳门的主权属于中国；另一个是我国是单一制国家。 首先，在主权与治权的关系中，主权是治权的基础和前提，没有主权就没有治权，有了主权才谈得上治权。香港与澳门的主权属于中国，这为代表国家主权的中央行使对港澳特区的管治权提供了正当性。据此，有学者将中央管治权称为“主权性管治权”。[1]其一，中国政府坚决不承认英国、葡萄牙与晚清政府签订的不平等条约的效力，这直接否定了英国、葡萄牙政府对香港、澳门的主权主张的正当性。其二，1997年6月26日国务院发布的《中华人民共和国国务院关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》规定，中央人民政府授权即将成立的香港特区政府接收和负责核对港英政府的全部资产和债务，并根据香港特区的有关法律自主地进行管理。1999年12月18日，国务院发布的《中华人民共和国国务院关于授权澳门特别行政区政府接收原澳门政府资产的决定》规定，中央人民政府授权澳门特区政府自1999年12月20日起接收和负责核对原澳门政府的全部资产和债务，并根据澳门特区有关法律自主地进行管理。这说明港英和葡澳政府的资产是先转移给中国政府，然后由代表国家主权的中央人民政府授权港澳特区政府进行接收，而在香港特区政府与港英政府之间、澳门特区政府与葡澳政府之间并不存在私相授受的关系。[2](P16)其三，港澳基本法中存在着诸多关于香港与澳门的主权属于中国的规定，其中既有原则性规定，也有具体的权力分配规定。前者如港澳基本法序言载明香港、澳门自古以来就是中国的领土；后者如港澳基本法规定中央人民政府对港澳特区行政长官享有任命权等。[3] 其次，主权权力的大小决定着治权范围的宽窄。联邦制与单一制是对国家结构形式的典型分类。在联邦制国家，联邦的组成单位通过宪法授予联邦有限的主权权力，联邦也只有在这些有限的主权权力范围之内才能对各组成单位进行管辖和治理。例如，在典型的联邦制国家美国，宪法明确规定了联邦的权力范围，并且规定凡未授予联邦的权力由各州保留。[4](P224-225)这样，联邦只能在宪法所规定的权力范围之内，对各州和美国公民进行管辖和治理，否则就可能违宪。在准国家的政治体欧盟，欧盟的成员国通过相关条约授予欧盟若干主权权力，欧盟只能在这些主权权力的范围之内才能够对其成员国及其公民进行管辖和治理。但在单一制国家，主权在中央，中央的权力是本源性、全面性的，地方没有任何固有的权力，地方的权力来自中央的授权，并且这种授权也仅是“权力行使的转移，而非权力本身的转移”。[5](P174)在授权之后，中央对授予地方的权力仍享有监督、变更和取消之权。正是这种主权权力的本源性、全面性决定了在单一制国家，中央对地方的管治权必然是全面的。我国是单一制国家，在“一国两制”下，港澳特区没有任何固有的权力，其所享有的高度自治权来自代表国家主权的中央的授权。中央对港澳特区的主权权力具有全面性、本源性，同时，在授权之后，中央仍然有权监督、变更和撤消港澳特区的高度自治权。 因此，基于港澳特区的主权属于中国，而我国又是单一制国家，所以中央对港澳特区的管治权具有全面性。 (二)中央全面管治权之规范基础 基于我国单一制的国家结构形式，在“一国两制”方针的指导下，宪法与港澳基本法在中央与港澳特区之间构建了一种授权框架，这一授权框架充分说明了中央对港澳特区管治权的全面性。 首先，宪法第31条构建了宪法上的授权框架。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”相对于宪法其他条文，第31条可以说是一个“但书”。[6](P82)该但书具有授权性质，实际上包含两个层面的授权：一个是宪法层面的授权，另一个是法律层面的授权。[7]宪法层面的授权是指制宪权对宪定权的授权。制宪权与宪定权具有不同的涵义，制宪权决定着宪定权，宪定权来自制宪权。卡尔·施密特认为：“制宪权是一种政治意志，凭借其权力或权威，制宪权主体能够对自身政治存在的类型和形式作出具体的总决断，也就是说，能够决定整个政治统一体的存在。”[8](P84-85)“制宪权是一切权力的本源，凭借共同体的存在就当然存在，是不可分割、不可转让的。宪定权是派生的，可以分割，端赖宪法而存在，受宪法之制约，断不能染指宪法。”[9](P133)既然制宪权主体能够决定整个政治统一体的存在形式，当然更有权决定该政治统一体中的特定部分的存在形式。就此而言，在1982年宪法颁布之时，制宪权主体完全可以在该宪法中直接规定港澳特区的存在形式。然而，由于当时“一国两制”方针刚提出不久，还不是太成熟，香港与澳门尚处于殖民统治之下，港澳特区尚未成立，并且还有诸多不确定因素。因此，制宪者在颁布1982年宪法之时，无法在其中明确规定港澳特区实行什么样的制度和政策，唯有通过第31条将此权力授予全国人大。而全国人大凭借第31条的授权则获得一项宪定权，即要根据香港与澳门的具体情况来规定其在回归后实行什么样的制度和政策。同时，根据宪法第31条中的“以法律规定”的表述可知，全国人大获得的这项宪定权实际上包含着法律保留的意思，即全国人大在构建港澳特区实行的制度和政策时，只能采取法律的形式，而不得采用法规、规章等其他规范性文件的形式。就法律层面的授权而言，由于“一国两制”方针要求港澳特区实行与内地相区别的资本主义制度和政策，要求授予港澳特区高度自治权，这就要求全国人大必须制定一部授权法，授予港澳特区高度自治权，这样一部授予港澳特区高度自治权的授权法无疑就是港澳基本法。
