诺思在早期的研究中发现，受制于政治约束，制度变迁往往难以沿着效率导向的路径向前推进，这一结论似乎在中国国家审计制度30多年的演化与推进中得到了印证。我国国家审计制度自20世纪80年代初形成基本格局，其后一直沿用至今，近10多年来，与在理论层面关于国家审计制度改革的呼声一直饱受关注形成鲜明对比的是，实践层面上的根本性变革仍旧付之阙如。国家审计制度作为国家治理结构中保障国家经济社会健康运行的一个重要环节，其变迁的机理与优化的路径是什么？如何阐释我国国家审计制度30多年来的变迁历程？当前国家审计制度优化的方向在哪里？本文试图以制度变迁的理论视角、利用帕累托改进的分析框架就上述问题提出见解。 诺思在对经济史的研究中得到了关于国家的一个悖论性的认识，即“国家权力是产权的基础，同时又导致了产权的无效性和经济衰退”。这一悖论体现了政治国家面临的基本困局：国家需要通过界定产权规则来实现租金最大化，同时国家又需要基于税收目的来推动经济增长，这两个目标往往难以达到一致。在政治国家追求的目标中，前者是政治国家对“政治利益”的追求，即政治国家的“政治理性”，后者是政治国家对“经济利益”的追求，即政治国家的“经济理性”。对“权力租金”的清晰界定是理解“政治理性”的关键，基于财务学的理解，租金分为“单期租金”（在均衡发生的情况下即“年金”）、“持续时间”和“贴现率”（体现为一定的“时间偏好”）三个基本要素，这是基于租金发生的时间序列的基本理解，从三者对租金的影响关系来看，租金的大小与“持续时间”和“年金”成正向关系，与“时间偏好”成反向关系，基于长期执政的目标，政治国家时间偏好较小，可以假设其时间偏好为常数1（这是一个很实际的假设），而“年金”本身与政治国家的执政能力相关，其并不完全由政治国家控制，因此，政治国家要实现“权力租金”的最大化，“持续时间”成为最关键的因素，即政治国家充分考虑增加“年金”的基本前提是确保政治的长期稳定。 诺思的研究为我们阐释我国国家审计制度的变迁特性提供了新的分析视角。在国家审计制度的变迁中面临两个必备的约束条件：一是国家审计制度的变革必须以提高审计独立性为根本前提，这是制度变革追求效率与效果提升的应然要求，是经济理性的体现（条件①）；同时，国家审计制度的变革还必须在既有的政治框架体系可容忍的范围之内，至少不能超前于政治制度改革，这是制度变革追求政治长期稳定的可行性条件，是政治理性的体现（条件②）。基于帕累托改进（Pareto Optimality）视角，假设国家审计制度变革前后的制度安排分别为A和B（B≠A），那么政治国家弃A而用B（或将A向B推进）的基本条件为：政治国家需要在经验上确证B在“条件①”上优于且在“条件②”上不劣于A，或者B在“条件②”上优于且在“条件①”上不劣于A。本文将沿着这一思路，基于“政治理性”与“经济理性”的双重约束，从制度变迁理论和帕累托改进等视角来推演国家审计制度演进的机理，在此基础上分析国家审计制度的变迁和优化的问题。 二、文献回顾 从国家审计制度变迁的相关理论来看，制度变迁的动因符合经济学中的基础制约条件，即变迁成本能够由其内部化的收益来补偿，因此，制度变迁本身是经济领域内的一个变量。当然，由于政治国家面临双重目标（国家悖论），制度变迁如果以竞争约束和交易成本为约束条件，则在矛盾的双重目标下制度变迁会产生低效率，同时，在规模经济、不完全市场、适应性预期、报酬递增、学习与协调效应等多种因素的共同作用下，制度变迁会出现“路径依赖”效应，这在我国国家审计制度的变迁中也体现出了明显的轨迹，历史传统、社会文化、政治制度等因素深刻影响了国家审计制度的路径选择，国家审计制度的重大变迁能否发生取决于这些影响因素的重大变革。由于中国的制度变迁由政府主导，因此在制度变迁中解开“诺思悖论”最大的困难就在于完成向市场经济过渡的制度变迁方式是置于一个有权利中心主导的框架之中；中国的制度变迁方式可区分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁，政府在决定是否推动制度变迁之前会进行成本与收益的比较，只有当预期收益高于制度变迁成本时，政府才会有意愿主动去支持或推动制度变迁；因此，区域正式制度的变迁是基于地方政府进行成本收益计算后来推行，通过获取变迁后的潜在（外部）利润来实现新的制度均衡，而利益相关方的博弈则主导着国家审计制度变迁的方向与进度，当前国家审计制度变革与优化的难点在于地方政府缺乏主动意愿。 从中国国家审计制度改革的方向来看，对国家审计本质的认识也是随着国家审计的发展及其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化的，在政治民主的进程中，国家审计具备内在要求和必要手段的双重特性，因此国家审计是国家治理制度的必然安排。在福山看来，中国的政治传统中“国家能力强”，而“法治与问责不足”，审计制度的缺陷将会伴随政治、经济及社会领域的变化而暴露出来，特别是在以行政主导的审计体制下，国家审计在工作组织、工作内容、结果披露等诸多方面均受到政府部门工作安排的影响，具备较为明显的“内部审计”特性，由此将会造成“审计独立性缺乏、审计结果披露受到限制、审计监督留有空白、审计目标和工作重点不稳定等”问题。针对国家审计制度的改革方向，早期不同的学者从不同的角度提出了建议，近年来随着对国家审计职能定位认识的进一步深化，相关的研究主要集中于在国家治理的大框架下对国家审计改革和优化的进一步探讨，而关于如何用制度变迁理论来分析国家审计制度的演进，国家审计制度演进中涉及哪些利益相关方，各利益相关方如何在制度变迁中进行博弈并实现利益均衡，国家审计制度演进是否能够沿着帕累托改进的路径推进等问题，则鲜有文献提及。
