一、问题提出 政策审计作为国家审计的重要方面，对于确保宏观政策在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等六大治国方针统筹推进和落实中的有效调节必不可少，构成了国家治理的重中之重。国家治理体系和治理能力现代化进程的推进、宏观经济的正常运行以及社会矛盾风险的消除和化解离不开宏观政策的调节，而政策的科学化、合理化和效果如何离不开政策审计。 近年来，为了推进国家的有序治理，需要新的战略和新的政策，这在一定程度上也催生了政策审计这一新的审计领域和内容。在稳增长、精准扶贫、供给侧结构性改革等政策制定和实施过程中，政策审计逐步成为了与传统资金审计、项目审计相并存的重要内容，如2014年国务院《关于加强审计工作的意见》指出“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”；2015年审计署《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》将“促进重大政策有效落实”作为首要任务；2016年《“十三五”国家审计工作发展规划》再一次将“着力推动政策落实”作为主要任务。 由此看来，为满足国家治理的需要，审计实务无论在对象、内容，还是方法和工具等均发生了重大变革，政策审计的提出和不断开展便是直接体现。然而，截止目前有关政策审计的理论研究相对不足，尤其是基于国家治理现代化视角下的政策审计更为鲜见。最为直接的代表性研究指出，政策审计构成了国家治理的新模式。在其他间接研究中，有的研究聚焦国外政策审计的经验介绍、某一方面具体政策的发展脉络和范式梳理；有的研究则关注公共政策审计的内涵与思考、作用路径与逻辑框架、优势与劣势；还有的研究侧重政策执行效果审计。尽管上述已有研究涉及了政策审计，但是很少将其纳入国家治理的宏观框架内进行研究，甚至有研究将政策审计混同于公共政策审计，而且对政策审计在国家治理中的内在功能与存在的问题和不足，以及“审什么”、“如何审”等具体的核心问题与路径选择等缺乏系统而又深入的探讨。这一系列问题构成了本文的逻辑出发点，本文也正是遵循这一研究框架进行展开。 二、政策审计在国家治理中的功能 （一）完善和服务国家治理重大决策的监督功能 根据系统论的观点，国家治理是一个庞大而又复杂的系统，其核心在于如何有效配置和运用公共权力，并协调各个不同部门和机构，分别承担其在公共物品供给、公共资源的配置和公共事务的管理等过程中的相应职责，具体包括决策系统、执行系统和监督控制系统三个相辅相成的子系统。国家或政府在运用公共权力进行配置公共资源，往往依赖具体政策措施的制定和出台，而如何让其公共权力得到制约，离不开政策审计。政策审计是对公共权力运用之初即政策制定是否科学合理进行监督和制约的制度安排，进而能够避免公共权力运用和政策制定过程中的方向性错误。从时间性来看，与政策执行效果审计相对应，对于公共权力运用和政策制定的监督在一定意义上属于事前审计的范畴。此外，通过政策审计监督，可以对本身属于国家治理范畴的政府宏观调控行为进行调节和规制，降低政府失灵发生的概率。 （二）完善和服务国家治理重大决策的信息反馈功能 决策系统构成国家治理本身这一有机系统的重要内容之一，尽管政策审计并不具有替代国家治理进行决策的功能，但是国家审计机关和地方审计机关在对数以万计的微观单位进行事前、事中和事后审计的过程中，积累了庞大的客观、真实、和有效的审计情报、信息和资料，不仅为被审计单位掌握自身的客观情况，进而服务微观主体运行，更为宏观政策制定机构提供决策依据，进而防范经济社会的系统性风险，确保政策制定和国家治理具体举措的针对性、科学性、合理性和有效性。如若能够在庞大而又繁杂的审计信息、资料和数据进行深层次数据挖掘、包括不同政策带来的效果模拟、现实比照、评价和预测等在内的信息资料的有机处理，则能够为宏观政策制定者提供更切实有效的决策基础。在大数据和云计算背景下，政策审计的这一信息反馈功能越来越强大。在一定意义上，政策审计的信息反馈功能也具有对未来政策效果的预测功能和减少甚至避免出现明显政策偏差的预防功能。 （三）推进政策落实执行和国家治理的保障功能 美国行政管理学家G.Allison指出政策目标的实现90%归结于政策是否被有效执行，而政策制定只占10%。具体而言，政策不能得到有效执行的重要诱因在于不少地方政府和机构以及相关领导和负责人出于信息不对称和部门与自身利益的最大化等目的，对宏观政策的主观抵触和行动上的不落实。由此，如何使得政策被切实有效的落实和执行构成了国家治理的重中之重，而政策审计则构成了确保政策落实和执行的重要保障。无论《中华人民共和国审计法》还是《审计机关专项审计调查准则》，均直接指出或间接隐含着政策审计构成了国家审计的重要内容，政策落实和执行情况乃至国家的财经法规被执行情况的审计构成了审计机关的重要审计内容。这也为审计机关政策审计的开展提供了法律依据，具有一定的权威性和强制性。这种权威性和强制性不仅针对包括国务院相关部门、地方政府与相关部门以及与落实和执行政策的企事业单位等在内的被审计单位，还包括与政策执行和落实的各层级的部门、单位和项目的责任人。对各层级部门负责人所开展的经济责任审计的重要内容之一便是考察其贯彻落实国家重大决策和具体政策的情况。这一保障功能具体可以通过审计重大政策是否被落地，项目是否按政策目标和计划开展，资金是否被合理筹措、分配和使用，政策制度是否完善等方面得以实现。具体的政策执行情况审计对象包括财税政策、投融资政策、信贷政策、产业政策、土地规划等。就目前政策审计的工作来看，无论是国家审计署还是地方审计机关均更偏向政策执行审计。例如，2016年的《“十三五”国家审计工作发展规划》就突出强调政策落实跟踪审计。
