2016年，PPP（政府和社会资本合作）步入了蓬勃发展的阶段。但是，由于实际操作中对PPP政策导向和政策要点的理解不够准确，“形似而神不似”的PPP项目层出不穷。笔者结合PPP项目审计工作心得，从审计视角谈谈新常态下如何落地运作一个成功的PPP项目，力求助推PPP模式健康有序发展。 准确理解政策导向，正确遴选PPP项目 PPP模式是我国经济发展到特定阶段的必然产物：一是受全球经济衰退大环境的影响，我国出口经济下滑，加快基础设施建设、提高公共服务能力、激发民间投资活力和引导消费成了当前经济可持续发展的主要方向；二是我国推进城镇化进程，对基础设施提出更高的要求；三是居民收入水平持续提高，对基础设施的需求日益旺盛；四是转变政府职能，深化财税体制改革的需要；五是政府财政严重透支，基础设施供给乏力。 由此可见，我国推行PPP的直接动因是政府满足公共服务需求的财政压力和低效率。因此，政府在遴选PPP项目时要顺应国家的政策导向。虽然目前国家相关部门并没有对PPP的合作形式做严格规定，但从已出台的各种PPP相关文件的描述来看，在外包类、特许经营类和私有化类这三种PPP合作方式中，财政部和发改委都首推特许经营类项目。 首先，最正规的PPP项目是使用者付费的经营性项目。国家鼓励选择适宜市场化运作的经营性项目，选择政府具有定价或指导价权限的项目，选择项目前期能够较准确估算出未来需求量的项目，选择现金流相对稳定的项目，选择经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，选择能够实现厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营的项目，如高速公路、地铁等公共交通领域以及污水处理、供水、供热、供电、燃气等公用设施领域。 其次，在政府补贴或付费的准经营性和非经营性项目中应用PPP，需与地方财政承受能力相匹配。国内外已有不少准经营性和非经营性项目应用PPP模式成功的案例。如采用将建设和竣工交付后的维护捆绑形式或授予土地优先开发权的形式合作非经营性PPP项目，都具有可操作性。但是，因在准经营项目和非经营性项目中应用PPP需要政府财政长期大额支出，存在加剧地方债务的风险。所以，财政部在推介时做出每一年度全部PPP项目的政府财政预算支出最高不得超过一般公共预算支出10%的限定，指导地方政府在运作PPP时要量力而行。 因此，笔者认为，审计关口也应提前至项目前期立项论证阶段。关注PPP项目的遴选是否符合国家政策导向和要求，是否具有应用PPP的必要性，物有所值评价是否客观；关注财政承受能力论证过程中是否考虑了资金的时间价值，是否对资金缺口进行了分段预测，遴选PPP项目是否与地方财政承受能力相匹配。 正确区分PPP与BOT BOT（特许权），是PPP的主流运作方式，二者属于包含的关系。有的地方政府在运作PPP时完全照搬传统的BOT方式。笔者认为，我国新形势下推广的PPP模式与传统的BOT方式存在差异。确切地说，新形势下的PPP模式是传统BOT方式的优化升级版，更具先进性。 （一）新形势下PPP要求社会资本方更早地介入项目前期工作，而政府则重点参与项目中后期工作 在传统的BOT运作方式中，规划、设计等前期工作都由政府操作，待前期准备工作就绪，项目招标完成后，社会资本方才正式参与到项目中来，且政府无法掌控项目的盈亏。而在新形势下的PPP项目中，社会资本方在政府主导下可深度参与项目科研、规划等立项论证阶段，并通过项目前期工作的介入，更充分地了解市场环境和实际需求，更准确地识别和判断风险，促使社会资本方从设计阶段就树立长远规划、质量至上、节约成本的意识，调动其优化设计的主动性，实现全生命周期成本的降低。而政府方在PPP项目中的职责重在监督。政府方通过参与组成项目公司，能准确掌握项目成本信息，克服传统的BOT方式信息不对称的弊端。特别是在项目运营期间，政府有权依据市场需求及合同约定，对社会资本所提供的公共产品价格进行宏观调控，维护公共利益，确保项目的可持续性。 （二）风险分担与利益分配是新形势下PPP模式的核心，也是其先进性的体现 在政府和社会资本方合作的项目中，无论是政府承担过多的风险还是把风险过多地转移给社会资本方，都是极端的做法。传统的BOT模式中，市场风险全部由社会资本方承担，项目收益全部归社会资本方所有，缺乏收益调整的约束机制，这导致社会资本方获得暴利或社会资本方因严重亏损而无法履行合同的不良后果。而新形势下的PPP模式在风险分担和利益分配方面都强调“公平合理”。 承担风险的一方应该对风险最具有控制力并且能够以最低的成本进行风险管理，从而实现资金最佳使用效果。风险转移是新形势下PPP模式的目标，通常认为由政府承担土地获取风险、项目审批风险和政治风险等，社会资本方承担融资、设计、建设、运营、维护、保险等相关风险，而自然不可抗力风险则由双方共担。但是，目前我国在推广PPP模式时，地方政府为了吸引社会资本方投资，不惜做出各种不合理的承诺，甚至包揽了本应由社会资本方承担的设计、建设等风险。这种不合理的风险分配方式，加重了政府负担，使社会资本方获得了无风险回报。
