世界经济处于衰退阶段时，国际竞争更为激烈，资本流动过程更为复杂。为了应对复杂的世界政治经济形势带来的挑战以及充分利用全球化时代的资本流动带来的巨大机遇，更加需要提升国家治理效能。中国共产党十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化。同时也指出，要发挥市场配置资源的基础性作用和更好发挥政府作用。本文拟探讨政策审计提升国家治理效能的路径，主要理论观点在于：通过将政策审计的预防功能与跟踪审计相结合、揭示功能与问责约束相结合、抵御功能与智库建设相结合，从政策的执行力度、利益目标、优化调整等方面保障政策的有效供给，更好发挥政府作用，进一步完善社会主义市场经济体制，促进以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，从而提升以财政汲取能力和再分配能力为核心的国家治理效能。 一、世界经济衰退背景下提升国家治理效能的意义 2008年以来，由于美国次贷危机的不断发酵与蔓延，世界经济仍处于衰退阶段，并伴随着英国脱欧、美国加息、国际恐怖主义抬头等复杂的政治经济态势。国际货币基金组织2016年7月19日出版的《世界经济展望》预测今明两年世界经济增速分别3.1%和3.4%；发达经济体预计今明两年经济增速均为1.8%，而新兴经济体和发展中国家预计今明两年经济增长分别为4.1%和4.6%。全球资本主义体系仍面临生产相对过剩与盈利能力危机。在新的产业革命尚未产生的条件下，国际资本竞争主要表现为零和博弈，国家之间对资本的争夺日益加剧，世界资本的流动过程更为复杂；在世界政治层面则是以美国为主导的旧秩序正遭遇新的挑战。为了维护美元霸权，美国制定了亚太再平衡战略，并不断挑起地缘政治冲突。 在上述背景下，国际金融市场波动、政治事件冲击等因素均对中国的资本和技术要素流动产生巨大影响，国内资本市场波动、人民币汇率波动就是典型的反映。并且，中国经济发展原先依靠外部需求消化国内过剩产能的途径已不复存在：制造业逐步失去比较成本优势，越来越多新兴经济体则发挥劳动力成本优势，并与国际上先进制造技术相结合，进入到我国具有传统竞争优势的劳动密集型产品出口市场，对我国传统出口贸易增长构成了不可忽视的竞争。而发达国家依靠资本、技术的优势在全球范围内整合资源，建立专业化分工与贸易体系，对我国高附加值产品的出口构成挑战。 在投资方面，城镇化进程中的高房价侵蚀产业利润并进一步抑制产业创新活动与能力；商业银行信贷的所有制偏好导致民营企业面临较强的融资约束。上述问题对投资活动的影响集中体现在2016年以来固定资产投资增速下滑，特别是民间投资增速的急剧下滑。因此，构建大国经济下的国内统一市场，利用本地市场规模效应，进一步协调区域间的分工与专业化，摆脱外部需求依赖，是修复经济内生动力的必然选择。在此过程中，坚持和完善基本经济制度，实现以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，特别是激活民间投资尤为重要。因此，提升国家治理效能，形成国内投资主体的稳定预期，通过持续投资活动构建面向全球的产业价值创造与分享的能力基础，是应对世界经济衰退的客观要求。 二、提升国家治理效能的途径在于更好发挥政府作用 从国际经验看，发达资本主义国家应对经济衰退普遍采用凯恩斯主义宏观调控方式，通过财政政策和货币政策加强政府对经济增长、就业率、物价总水平、进出口总量等总量指标的干预。凯恩斯主义属于大规模国家干预理论，依托市场经济基础对宏观经济总量进行调控，以成熟的市场环境为隐含假设条件，即要素自由流动、竞争相对充分，资源流向边际收益最高的地方等。1978年以来，我国开启了渐进式的增量改革，在改革过程中，产品市场与要素市场改革不同步、竞争性行业与行政性垄断行业发展不均衡，采用凯恩斯主义总量的宏观调控政策面临着不完善的市场化条件，即便能在一定程度上应对经济面临的负面冲击和下行压力，但却无法解决甚至加剧经济结构的不均衡。例如，我国的货币政策传导高度依赖商业银行信贷与国有经济渠道，货币政策过于宽松、实施方式相对粗放，容易强化国有企业和地方政府投资的软预算约束，从而加剧我国经济发展中的产能过剩与债务风险等问题。 在当前“三期叠加”的经济新常态下，特别是在世界经济处于衰退阶段时，政府对经济的干预应着眼于国家治理效能的提升，兼顾“保增长”“调结构”与“促转型”等多重治理目标。国家治理效能主要体现为基础性国家能力，包括强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳整合能力（王绍光，2014）。在现代国家治理过程中，汲取能力和再分配能力尤为重要，只有通过更好发挥政府作用，才能够从经济发展中汲取足够的财政资源，并且通过有效的再分配，形成“政府—市场—社会”的良性互动，才能够为其他基础性能力的培育提供条件。 在国家汲取财政能力方面，政府可以通过改善国内投资制度环境建设，维护国内的交易秩序与安全，消除不同区域的进入壁垒，建立指导经济主体交易互动的规则，降低投资活动的交易费用，推动商品货币关系的普遍化。“要想形成特定商品的统一市场，就需要有普遍的规则存在。毫无疑问，世界上贸易水平最高的区域是西欧。欧盟已经开始通过消除贸易壁垒和设定使用欧洲范围内的指导企业的新规则，来创建统一市场。”①统一的市场可以形成正确的价格信号，从而形成优化资源配置的机制，引导各种生产要素在时间、空间、质量和数量上进行最优组合。当更多的人进入社会分工网络，基于商品货币关系的市场交易量必然扩大，从而政府通过征收交易税就有了更宽广的税基。“货币化强有力地影响了一个国家通过税收手段而不是直接从其国民处夺取战争手段达到在财政上支持其战争努力的效率。”②“市场参与者已经通过价格和交易的记录做了大量必要的监督。完全社会化的市民开始把道德价值和税收的交纳联系在一起；他们自我监督和相互监督，谴责逃税者为免费搭车者。因此，对流通、固定资产，特别是对收入征收的税收对相应的收税努力产生了很高的回报，而且比贡赋或者租金更容易适应国家政策的改变。”③
