[中图分类号]K249 [文献标识码]A [文章编号]1001-6198(2016)06-0087-10 咸丰、同治时期，清廷内外交困，军务倥偬，战火持续，尤以太平天国起义的影响为大，对清朝当时的政治和经济产生巨大冲击，清朝的财政体制也发生了翻天覆地的变化。就奏销制度而言，咸丰以前的钱粮奏销、京饷协饷基本失效，户部无法有效地掌握全国财政大权；就租税结构而言，财政收入的主体由农业税转变为以厘金和海关关税为主的工商税；就指导思想而言，清廷也在事实上放弃了“量入为出”的理念而步入了“量出为入”的阶段。不过，受战乱影响，册籍损毁，故上自户部，下自州县，并无完全的财政记录可资利用，为了解这一时期的财政转型增加了难度。本文欲就此问题做一简单分析，以求正于方家。 一、从奏销到摊派 清前期实行奏销制度。奏销制度大体上相当于年度决算，各省布政使司在规定期限内，根据所属各州县造送的奏销草册核造总册，内容分为起运、存留、拨用、余剩，送呈督抚报部。奏销册送到户部后，凡有不符款项即加以指驳，限四个月内查明再报。户部认为有必要时，可以对各省回复提出意见，责令再造清册送部；然后户部于年底分省汇总奏报皇帝。至于各省解部和出入协款银数，都分别开单奏闻。经过此番程序，户部得以了解各省的财政收支状况。 咸丰以来，战乱不止，先后有太平天国起义、捻军起义、第二次鸦片战争、陕甘回民起义，时间长达14年，范围涉及十余省份。因为战争的干扰，这一制度难以为继。以最重要的军需奏销为例，自军兴始至同治初年军事行动结束，十余年里各省基本停止了报销。广东省自道光三十年起至咸丰十一年，仅咸丰二年奏报一次军需用款，一直没有按规定做过奏销。清廷多次严催，要求“均著遵照定章据实分款造报部，毋许含混”[1]。但广东一直采取敷衍方式，不予直接回应。直到同治三年，郭嵩焘还表示，广东自办理军务以来，“钱粮奏销，连年展缓。迨展缓期届满，不惟仍不能全完，甚至循例具题之册，又逾限经年，方得造报”[2]。其他省份也大抵如此。 咸丰时期，清廷曾屡次尝试恢复旧制，但都没有成功。同治初年，随着太平军渐次被剿灭，局势渐稳，清廷又试图恢复军需奏销制度。孰料提前得到消息的户、兵、工三部书吏，立即密遣亲信分赴各省实地探查，并与各省督抚密议，提前做好预案，准备大捞一笔。因为各省藩、粮、盐、关四库款目及捐输、厘金等项，存库旧籍、报部清册，其名目各省都不相同，不得不就地查核，以求符合。 面对这种情形，户部郎中王文韶“灼知将来报销尤无了局”，建议免于奏销，“堂司同僚中多有闻而善之者”。清军攻下南京后，大学士倭仁借鉴王文韶的文稿，召集所有人员齐赴户部，关门闭户，“某录稿，某用印，某缮折，至漏下三刻办毕，乃偕各堂官随议政王、恭亲王诣宫门递折”[3]。奏折中倭仁表示，自太平天国起义以来，数十年中，各省军需承办非一人，转战动经数省，历时太久，各省一贫如洗。如果严格按照奏销体制严饬报销，“与例既符，即在准销之列，应驳之款或数十万，或数百万，甚且着落赔偿”。战场功臣刚刚凯旋，就要被体制所限，“筹庸于前而追呼于后，无论力有未逮，恐亦非国家厚待勋旧之心”，所以倭仁等人建议：“所有同治三年六月以前各处办理军需未经报销各案，拟恳天恩，准将收支款目总数，分年分起，开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。”[4]倭仁的奏折于情于理都说得通，两宫皇太后召见称善，同意他们的请求。至此，跨时十余年、数额达几亿两白银的太平天国军需报销，草草了结。诏书既降，各部书吏美梦落空，“闻而大骇，有相向泣者”[5]。 事实上，免于奏销也是不得已而为之，随着这一时期中央和地方权力格局的变化，主客形势易位，朝廷想要恢复旧有的奏销体制，也的确是困难重重。曾国藩做过这样的分析：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省所入之款，奏明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需。于是户部之权日轻，疆吏之权日重。”[6]同治三年以后，虽然各省陆续以专案的方式对战时军需向朝廷做报告，并逐渐恢复各项钱粮奏销，但仍然只是徒具形式，特别是厘金这一重要地方财政来源，并未被中央实质掌握。同治七年十月，朝廷谕称：“军兴以来，用兵省分需饷较多，或由本省筹画，或由他省协济，头绪纷繁，章程不能画一”，现在军务渐平，于是要求江苏、江西、安徽、湖北、广东、浙江、福建等七省督抚，将厘金征收实情和盘托出，“其厘金报部章程，并著照两淮盐厘格式，每年分两次奏报，以归简易”；各省捐输亦一并办理。[7]但据事后反馈来看，各省显然并未认真执行，朝廷也只能不了了之。 与奏销体制破坏相伴随，是京、协饷体制失效的局面。太平军兴起后，由于战费开支浩繁，朝廷收不抵支，原来由户部统一分配全国财政资源的京、协饷制度迅速动摇。咸丰二年九月，安徽巡抚蒋文庆将全省上下两忙地丁钱粮、关税及杂款等项，全部截留于本省以充军费。此举虽与体制不合，但因户部库款支绌，实在没有银两可以接济安徽，不得不加以默认。咸丰三年以后，各省及统军将领自行动支、截留的情况日甚一日。咸丰四年闰七月，陕西巡抚王庆云甚至建议，将各路粮台所辖漕米、仓谷、储粮这些以往绝对不可截留的项目充作军饷。为防止士兵哗变，户部也只得同意，并表示“其有漕省分征存未运漕粮，均准各该粮台就地动用，并准碾动各属仓谷。其无漕省分，均令于所属仓谷项下酌量关支”[8]。
