“聚沙为塔”语出佛典《妙法莲花经》，寓意持之以恒去做一件事，终成善果；“积土成山”借自《荀子·劝学篇》，比喻积小胜为大胜，巍峨峰峦起自微小尘埃。这两句话彰显了半个世纪以来世审组织框架下各国最高审计机关在准则制定上的坚韧、努力和成就。 三个不为人所熟知的“宣言” 在世界审计组织（以下简称世审组织）60余年的发展历程中，留存下来一些重要的历史材料，是我们把握国际政府审计脉动的主要依据。比如每届大会之后形成的《共识》、不同时期的《战略规划》、各个委员会和工作组形成的正式文件等等。其中最为读者耳熟能详的，当然是以“宣言”为名的文献。比如1977年第九届大会发表的《利马宣言——关于审计理念的指导原则》、2007年第十九届大会发表的《墨西哥宣言——关于最高审计机关独立性》、2013年第二十一届大会发表的《北京宣言——最高审计机关促进良治》。 上述三大宣言是世审组织的纲领性文献，反映了国际政府审计的发展趋势和愿景，其里程碑意义和历史价值已经得到学术界和实务界的公认。 其实，在不算短的世审组织历史中，至少另外还有三个以“宣言”命名的文件，由于其专业性和特殊性而不为人所熟知。 一个是1968年第六届大会的《东京宣言》，它公布了世审组织的第一部章程，宣布了这个集结了全球各国最高审计机关的永久性国际组织的正式成立，明确了奥地利审计院院长作为该组织常设秘书长的法定地位。这个在当时被称为承载了“世审组织永久法令”的宣言，早已湮没在历史的缝隙之中，连世审组织秘书处2013年编辑世审组织60年纪念册时也没有提及。 1995年的第十五届大会发表了《开罗宣言》，是当时关于环境审计实践经验的集大成者。而另一个宣言，是2010年第二十届大会通过的《南非宣言》，其重要性和历史价值与《东京宣言》《开罗宣言》相比自是不遑多让，与上述著名的三大宣言相较，虽然由于维度和指向的不同，难以比肩，但从宏观上说，却自有其特定的价值。从某种意义上看，也堪称里程碑式的文件。 《南非宣言》并不单独成册，而是内嵌于《约翰内斯堡共识》之中，全称是《关于最高审计机关国际准则的南非宣言》。它宣布大会已经批准了第一批最高审计机关国际准则（ISSAIs，以下简称国际准则），号召最高审计机关把它作为公共部门审计的通用参照标准，在国家层面、地区组织和全球范围内开展宣传推广活动，并根据法规和授权，在工作中酌情贯彻实施。与《南非宣言》同步发布的是74项结构严整、层次分明、重点突出、前后衔接、适用性广泛的准则、指南和最佳实务。 因为有了《南非宣言》，约翰内斯堡的第二十届大会在世审组织历史上才彰显出特殊地位，在当代国际政府审计发展进程中也留下浓重的一笔。从理论上说，它为公共审计部门锻造一批通用的武器，规定了一种普适的语言，它有可能让各国最高审计机关在权威性、高质量、国际化的准则体系的旗帜下集聚，向着《北京宣言》指引的国家治理——全球治理的征途上迈进。在《南非宣言》和国际准则背后，凝结了整整一代政府审计人员的梦想和心血。 三个重要历史阶段 制定公共部门审计国际准则的构想和努力，伴随着世审组织的建立、成长、壮大的全过程，伴随着二战之后政府审计发展浪潮的风起云涌，伴随着20世纪下半叶新公共管理运动的席卷全球，然而当我们从《南非宣言》回溯时，发现它至少经历了三个重要历史阶段。 1953年世审组织首届古巴大会到1984年世审组织理事会第26次会议的召开，这漫长的30年是国际准则制定的酝酿、研究和起步阶段。1984年到2004年世审组织第十八届匈牙利大会召开，是国际准则制定的探索和规范阶段。2004年至2010年的第二十届南非大会，是国际准则制定形成阶段和收获期。 “聚沙为塔”语出佛典《妙法莲花经》，寓意持之以恒去做一件事，终成善果；“积土成山”借自《荀子·劝学篇》，比喻积小胜为大胜，巍峨峰峦起自微小尘埃。用这两句话去表彰半个世纪以来世审组织框架下各国最高审计机关在准则制定上的坚韧、努力和成就，是比较合适的。 2010年南非大会之后，最高审计机关国际准则工作进入了一个新的发展阶段。 首先，世审组织理事会批准了关于开发新准则和新指南的“规定程序”（Due Process），从而规范了制定、修改、报批的严格流程。在2013年的北京大会上，又通过了《最高审计机关的价值与裨益》等12项准则、指南、最佳实务，进一步丰富了国际准则框架体系。 其次，成立了由南非、丹麦、中国等国专家组成的“协调项目”（Harmonization）工作组，对框架体系四个层级内的准则和指南进行梳理，力求上下层级脉络联通，整体结构保持连贯性和一致性，特别是根据对37国最高审计机关的调研，确定按所适用的准则类型，政府审计的类别主要为财务审计、合规性审计、绩效审计三类，以此为基准，全面修订了第三层级“基本审计原则”，起草了《公共部门审计基本原则》以及三类审计的基本原则。 最后，开展了国际准则全球范围的宣传活动（Raising Awareness）。准则委员会和世审组织发展培训委员会（IDI）、国际捐助机构合作，利用各个地区审计组织的会议、培训项目，采取多种手段进行推广，但是效果并不如意。据世审组织发展培训委员会2014年所作的全球调查，只有7%的最高审计机关采用了第三层级的ISSAI—300《绩效审计基本原则》、ISSAI—400《合规性审计基本原则》；对第四层级的《财务审计指南》《绩效审计指南》《合规性审计指南》，采用率更令人沮丧，分别是3%、7%、10%。
