中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2016)10-0098-08 农村剩余劳动力转移是反映城乡关系并影响着国家发展的重要因素，在刘易斯模型中，人口从农村向城市的流动一直被视为是促进发展中国家经济发展的有益因素，能为城市工业化提供所需劳动力，带来生产率的巨大增长。然而，自20世纪50年代起，发展中国家出现了大规模由农村向城市的移民浪潮，成千上万的农村人口流入城市，大大超过了工业和城市社会服务的吸收能力，不仅造成了城市中的严重失业，同时也给城市治理带来了较大压力。可见，人口由农村向城市的移动像是一把双刃剑，对每个国家的影响不能一概而论，不同国家在不同发展时期对人口流动所采取的政策也会有所侧重。 20世纪50年代由农村向城市的移民浪潮也同样出现在了中国。建国初期，新生政权面临着严重的城市失业以及农村土地大量抛荒和大批农民流离失所的问题。受长期战争的侵扰和频繁自然灾害的肆虐，及国民党败退台湾时对厂矿等就业资源的破坏和掠夺，中国经济受到了严重的破坏，城市失业问题非常严重；与此同时，农村存在着大量撂荒土地，大量精壮劳动力“离村”在外，成为了无业游民，农业生产得不到保证。这样的局面，不仅影响了国家经济的恢复和发展，同时形成了大量不在政府控制之下的流动人口，增加了社会管理的负担。面对严峻的政治经济形势，新政权如何对待这些已经从农村出来的无业游民，以及如何应对未来越来越多将从农村进城的农民，即是关乎经济发展的大事，又是关乎社会管理的工作，对国家与社会的发展具有重大影响。 1949-1957年是中国形成城乡二元结构的关键时期，对此后60年中国的社会与经济发展都有着重要影响，具有明显的转折性意义。学界对这一时期的城乡人口迁移问题已经有了较为深入的探讨。苏少之认为1949-1957年国家的经济建设推动了城市化程度的稳步提高，同时指出重工业发展战略与社会主义改造影响了城市吸收农村劳动力的能力，农业劳动生产率和商品率低下制约了城市化的发展，更重要的是限制农民进城的政策与法律框架在这一时期基本定型。①武力认为在国民经济恢复时期，作为农村基本生产要素的劳动力还可以自由流动，但是此后政府通过统购统销限制了农副产品的自由流动，1953年后又通过组建生产合作社来限制人口的流动。②赵入坤认为新中国成立初期农村劳动力的转移有发展性因素，但主要是生存流动，出于建立计划管理的需要。③ 本文将在前人研究的基础上，结合1949-1957年中国的政治与经济形势，考察这一时期农民进城的历史过程，梳理出新中国初期城乡关系演变的历史脉络，并藉此探讨1949-1957年政府决策的政治与经济逻辑，以及这些变化对中国社会发展产生的实际影响。 一、解放前的迁移自由与人口流动 迁移自由权指的是，根据法律规定，公民有权根据自己的意愿，选择自己生活和工作的地域。学界一般认为，1251年英国《大宪章》中已经出现了对迁移自由的实质保障。1791年的法国宪法是历史上第一部明确规定迁移自由的宪法，规定“各人都有行、止和迁徙的自由，除非按照宪法所规定的手续，不得遭受逮捕或拘留”。19世纪以后，世界各国绝大多数的宪法中都对迁移自由有直接或间接的规定。④可见，在近代社会，迁徙自由被很多国家视为人民的一项基本权利。 在中国，中华民国时期迁移自由已作为公民权利上升到了法律层面，1912年3月21日颁布的《中华民国临时约法》第6条明确将“人民有居住迁徙之自由”列为人民享有的自由权之一⑤；1923年10月10日颁布的《中华民国宪法》第9条也规定“中华民国人民有选择住居及职业之自由”。⑥未执掌中国政权之前，在中共领导下的各地区公布的有关人权约法，如山东省临时参议会1940年11月11日公布实施的《山东省人权保障条例》，及1942年2月陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》，都对人民的居住和迁移自由给予了法律上的承认。⑦ 早在解放前夕，中国领导人已经注意到了农村人口向城市流动的问题，他们确信，国家工业化将伴随着一个人口城市化的进程。毛泽东在《论联合政府》中便指出：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”⑧ 针对因多年战争所导致的城乡交流阻碍问题，1948年4月19日华北中央局第二书记薄一波给毛泽东的《关于发展工商业的报告》中曾提到如下建议：解放区内贸易完全自由，取消路条制，取消或改造交易所，取消农村管制人口出村办法，给人民以就业的自由。⑨这份报告主要是为纠正当时解放区内工商业中的左倾错误，毛泽东在4月29日批转给中共中央东北、华北、西北、中原局及热河、晋绥分局：“请各地领导同志研究这一报告，并在各地参照办理”。⑩1948年10月25日《人民日报》上刊登了两份来自河北获鹿十区及灵寿四区的群众来信，论及“个别人逃避战勤怎办？出外找职业要不要村区批准”问题。起因是这两区曾指示各村，凡是出去找工作者，不经村介绍，区批准者，一律负担勤务。而有一些群众擅自前往城市，并试图躲避勤务。村干部又怕强制会“犯了强迫命令”，只能听任之。财政部对此进行了回复，首先肯定支差是每一个公民的义务，督促各地应该加强思想方面的教育；另一方面，又对地方区公所要求必须由村里介绍，区里批准的外出工作者才得以免差的作法进行了批评，指出“在我们解放区，人民有就业的自由，出外找工作不一定要由村公所介绍，各个机关和个人，都可对一个人作介绍。”(11)1949年9月，中国人民政治协商会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中就明确规定“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、信仰及示威游行的自由权”。可见，革命年代至中共执政前夕，中共中央对于人口的迁徙与就业自由不仅给予法律上的承认，并且予以了实际上的具体保障。
