改革开放以来，我国的经济增长速度之快世界罕见，但经济增长方式一直受到争议，依靠大规模、粗放型投入推动的经济增长，付出了高能耗、高物耗、高排放和高污染的惨重代价。与此同时，资源消耗难以为继、对外出口持续疲软、投资驱动日显艰难、人口红利逐步消失，拉动经济增长各种投入的数量和作用已不再显现。转变经济发展方式、实施创新驱动发展战略已刻不容缓。党的十八大报告中明确指出：我国未来要“实施创新驱动战略”。创新驱动发展是推动资源利用方式根本转变、增强经济可持续发展能力的重要保障，也是我国全面建成小康社会的必然选择。 习近平总书记指出，抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。刘家义审计长在全国审计机关深入学习贯彻党的十八届五中全会精神的讲话中强调，“审计坚持鼓励创新，一方面是审计自身在思想观念、技术方法、组织方式等方面不断开拓创新；另一方面是审计要解放思想、与时俱进，大力支持、促进和推动改革发展中的积极探索与创新举措。”十八届三中全会提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”后，领导干部自然资源资产离任审计日益受到重视。2015年，中办、国办印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》中提出，要“探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，形成一套比较成熟、符合实际的审计规范。”由此，自然资源资产离任审计的制度化和常态化正式拉开帷幕。自然资源资产离任审计的开展有助于强化领导干部的环境保护责任和资源资产管理责任，推动资源利用方式的根本转变，是推进我国可持续发展的一项重大的制度创新。既然是一项创新，就只能通过不断探索实践来寻找思路、积累经验，逐渐形成成熟的审计模式。本文以创新驱动发展为导向，紧扣创新理念，抓住创新本质，在理论研究的基础上，通过自然资源资产离任审计试点工作，一方面验证理论研究框架的可行性和科学性，为理论研究提供事实支撑；另一方面为自然资源资产离任审计的发展提出可供操作的对策建议，从而使领导干部自然资源资产离任审计的研究更具现实性和前瞻性。 二、自然资源资产离任审计的实施难点 自然资源资产离任审计在实践中目前尚处于摸索阶段，还没有成熟的审计模式，理论界也处于探索阶段，没有系统完整的研究成果。近年来，在领导干部自然资源资产审计方面，各地虽然做了一些工作，也取得一些成效（如《珠海经济特区生态文明建设促进条例》中规定了要对领导干部进行自然资源资产离任审计，建立责任终身追究制；江苏等省积极开展试点审计，抓紧出台试点方案和操作指南），但实际工作中仍然存在以下问题和挑战。 （一）审计配套制度不完备 1.审计方式不明确。目前，采取“独立型”还是“结合型”方式开展自然资源资产离任审计，该如何立项等规定尚不明确。对党政领导干部进行审计，必须由组织部门委托。目前，虽然有的地区独立开展了自然资源资产离任审计，但大多数试点项目主要是采用“结合型”审计的模式，即受组织部门委托，结合对地方党政领导干部经济责任审计来开展自然资源资产离任审计，在审计中，将自然资源资产方面列为审计的一项重要内容。由于没有单独立项，就不可能形成独立的自然资源资产离任审计报告，只能对与领导干部自然资源资产相关的重点内容选择性地进行审计，使得审计的覆盖面不够宽。 2.自然资源资产负债表还未编制完成。由于国家和相关单位尚未编制出自然资源资产负债表，审计缺乏基础资料，从而给审计分析和评价带来困难。 3.责任追究机制不健全。审计的重要作用是发现问题并促进问题整改和审计成果运用。十八届三中全会要求建立生态环境损害责任终身追究制，但由谁追究、如何追究的问题还不够明确，就算审计发现了问题，但后续的问责和惩罚难以操作，进而影响了审计作用的发挥。 （二）自然资源资产考评体系不健全 1.自然资源资产的价值难以评估。土地、森林、矿产、水、大气等都属于自然资源，由于这些资源本身的特殊性以及价值核算体系不够健全，对其成本、存量、增量、价值、质量的评价较为困难。 2.自然资源资产数据获取困难。目前各项数据分散在各地区、各部门，没有进行汇集与整合，不同责任主体的数据口径又不尽相同，存在交叉或遗漏现象，审计时需要从各处收集数据，完整的数据获取较为困难。另外，数据的真实性、完整性和准确性难以鉴定，一旦出现问题，审计的难度就更大。 3.自然资源资产的绩效评估难。第一，各地自然条件、发展理念、战略定位不同，地方党委政府在自然资源资产的保护和利用上难以自身平衡；第二，环境保护政策的执行过程持续漫长、生态环境的保护或破坏程度的显现时间长，很多问题要在领导干部离任一段时间后才能逐渐暴露。第三，自然资源资产是跨区域的，导致不同区域或上下游之间的责任难以准确界定和区分，对领导干部的绩效评价更是难上加难。 （三）审计能力短板 领导干部自然资源资产离任审计点多面广，对审计人员的政策性和专业性要求极高，需要大量资源环境因子监测与检测、勘察与测绘、生态环境保护措施选择与评估等方面的专业人士，但目前审计人员的专业多为会计财经类，缺少与自然资源资产审计相关的专业领域人才。另外，缺乏自然资源资产离任审计标准框架或操作指南，审计过程困难，审计的效率和质量亟待提升。
