当前，审计实践的需求与经验已经证实，政府审计协同治理模式已经成为新时期更好地服务于国家治理、全方位服务于国家治理体系和治理能力现代化的有效途径之一。2015年12月初，中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，两项文件都对政府审计协同治理问题提出了更高的要求，如“坚持统筹推进原则”、“建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制”，以及“适应审计全覆盖的要求，加大审计资源统筹整合力度，避免重复审计，增强审计监督整体效能”等。因此，政府审计协同治理问题需要学术界重视与关注，政府审计协同治理的理论与模式亟待深入探讨。只有完善的理论体系，对实践的指导意义才更为重大，成熟的政府审计协同治理思路与方法将会更为深入地完善当前审计制度，更为高效地实现审计全覆盖。 一、国家治理背景下我国政府审计协同治理的研究态势 （一）国家治理与政府审计治理 1997年，国家治理内涵首次正式被世界银行报告提出，它们认为，国家治理有助于提升国家的核心竞争力。在未来，其将会发展为政治经济学、公共管理学等学科的研究热点，深深影响世界各国的政府治理理念和社会管理实践。政府审计作为国家的重要政治制度，在国家治理中主要对国家治理稳定有序发展提供治理服务。在2013年召开的十八届三中全会上，习近平总书记指出，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。有鉴于此，在新时期下，政府审计究竟采用何种策略科学地作用并融合于国家治理，成为理论界亟待关注的问题。 对政府审计服务国家治理的认识与对政府审计动因及本质的认识有密切联系。政府审计的动因与本质理论有着特定的发展进程，主要表现为：（1）经济监督论。这是20世纪80年代最早出现的一种政府审计本质观点。该观点认为，审计具有独立的本质属性，政府审计也不例外，它的开展无时无刻不在履行着独立的经济监督特质，政府审计的固有特征是具有独立性的公共经济权力监督。（2）监督职能观。该观点认为，财政财务收支行为是政府审计监督的特定对象，政府审计通过对公共经济权力的监管，提升公共资源的利用效率。经济监督是审计的基本职能，政府审计的目标是验证有关于政府的财政财务收支活动的可靠性、合法性、合理性与效益性。上述鉴证的事项即政府审计实施经济监督的对象与内容。国家治理框架下，政府审计功能是通过维护财经法纪、查错纠弊、监督财政财务收支，以及改进经营管理等方式而实现的，当然，这些都是经济监督的最终体现。（3）受托责任检查控制论。蔡春认为，审计是一项控制行为，其本质是一项特别的经济控制，控制的目标是保证受托经济责任能够得到全面履行，且科学高效。（4）受托责任控制职能论。该观点认为，国家在正常运行中，统治者、管理层与社会公民三类主体产生了以财产委托与权力委托为代表的公共受托责任关系。政府审计以独立的第三方身份评价与监督受托责任的履行情况，旨在提升国家公共资源的利用效果，控制国家治理风险，保证受托责任履行的科学性与实效性，维护国家有效运行。由此可见，政府审计是控制与管理受托责任冲突的必经之路。 通过分析政府审计的动因与本质演进发现，政府审计已经从传统的查错纠弊上升到治理层面，其在权力制约与监督中具有独特的地位和作用。如今，政府审计已经成为公共经济权力监督与制约的特定工具，它能够对公共权力主体下的经济行为进行科学评价，并能够保证公共经济权力的安全运行。近年来，众多学者致力于政府审计如何科学服务于国家治理的研究，从研究进展看，还有很长的路要走，这是因为：（1）国家治理非正式制度因素和不确定性因素影响日益增多；（2）当前政府审计理论过多关注于单一向度的监督特性，进而无法满足政府审计有效服务国家治理的多向度有机需求；（3）现时代下，政府审计治理理论未能体现国家治理复杂系统下的本质性要求；（4）政府审计有效作用于国家治理的职能发挥面临诸多瓶颈。基于上述考虑，为更好地在国家治理体系中准确定位，政府审计治理必须寻求内外部资源与效能的协同。 （二）政府审计治理与协同治理 协同理论在社会科学领域的影响与运用日益广泛。现代社会是多元的，协同理论中的协同精神是多元社会下确保国家治理政策有效执行与高效推进的基本假设，也是保证政府公共管理下公平公正价值目标得以实现的必要前提。公共管理理论研究认为，企业、政府、民间组织以及公民个体都是社会公共管理的参与者，它们拥有技术、知识、能力等若干资源，并具有各自的资源优势，协同治理能够将各个参与主体的资源优势整合于一体，完全可以实现“整体大于部分之和”的整合效应，因此，协同治理是社会公共管理范围下的理想模式。政府审计协同治理是指按照协调合作的协同管理思想，针对政府审计治理蕴含的所有内外部资源，构建若干功能各异的子系统，对各子系统内部构成以及子系统间开展资源群的重组、融合与共享，寻求整体大于各个子系统作用力之和的功能倍增效果，大幅提升政府审计促进国家治理的绩效叠加效应。政府审计协同治理的基本含义包括，政府审计在审查监督被审计单位运营时，会自发地加入到国家治理所形成的链条上，构成一个较大范围的政府审计治理系统。当政府审计治理系统内外部环境发生变化时，系统会通过自我选择与协同开展提高审计能力和审计效率，促进被审计单位改善，以达到降低政府审计成本和提高政府审计效率的有序状态。 协同是我国政府审计治理的理想模式与未来发展方向之一，政府审计协同治理意义深远，主要体现在：（1）政府审计协同治理强调了审计系统的自组织性。当前，社会公共事务管理面临着新环境与新挑战，政府审计治理社会协同思想的形成顺应了政府审计有效推进社会公共事务全新管理的迫切需求。政府审计社会协同治理不需要外部指令，其是通过相互默契的某种规则，将政府审计同内外部环境变化相协调，突出政府审计内外部子系统要素间相互协作与配合，发挥内外部子系统的资源优势，将政府审计治理的各项作业整合为一系列完整的价值链作融合研究，积极适应环境的持续改变，自组织、自主地且各尽其责地产生政府审计治理有序的组织结构。（2）政府审计协同治理突出了审计功能发挥的协作性。20世纪末期，治理作为中国政府治理范式变革的指导理念被提出。治理不是一套规则，也不是一项活动，而是一个过程，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。近年来，社会公共管理日益走向多元化治理的社会管理新模式，当下社会公共管理模式改革有若干问题亟待解决，其中之一则是如何完善公共经济权力治理中各个网状层级下的社会协同。然而，为何协同、如何协同、范围是什么、时间与空间如何安排、程度如何等，这些都是学术界亟待深入研究的问题。解决上述各项问题的关键是各主体间、各系统间、各层次间、各阶层间功能发挥的协作性，以此为背景，开展政府审计协同治理，必然会突出各个参与主体功能与优势的有效发挥，进而获取高效的治理协同效应。（3）政府审计协同治理丰富了审计治理主体的多元化。在政府审计治理活动中，可以相互协调合作的主体有很多，如不同审计组织之间，审计组织与政府具体部门之间，政府与非政府之间，政府审计组织与民间审计组织之间，审计组织与企事业组织的内审机构之间等，不同的主体合作有不同的驱动机制、目标范围与运行模式，政府审计协同治理需要将多元化的参与主体有机融于一体。国家治理的需求和目标决定了审计的产生和方向，国家治理目标与需求成为政府审计协同治理发展与变革的动力机制。政府审计协同治理的实现机制是建立多元主体共同构成的工作协调制度和机制，充分发挥政府审计治理系统中各主体功能优势，利用网络、计算机等现代技术，建立政府审计网络治理平台，挖掘协同机会，充分实现信息与资源之间的协同整合。当然，协同工作的开展是以识别协同机会为突破口，当协同机会能够科学而快速地识别，则围绕于该机会的治理思路与管理方法才可准确与及时地推出。
