政府投资项目协同治理审计结构优化及应用

      一、政府投资项目协同治理审计内涵

      协同治理是指利益相关方通过相互合作发挥治理功能实现共同目标。政府投资项目协同治理审计是指有关审计部门通过开展审计业务，建立审计机制，促进利益关联方充分沟通交流，最大程度上合理利用资金、技术、资源、知识等要素，通过利益链条激发各方配合高质高效完成有关治理任务，从而达到整体高于部分总和，实现政府审计治理、关联方满意的目标。审计协同治理效应主要体现在以下几个方面：一是协同治理审计的合作性。基于协同治理理论，各审计利益关联方在传统开展审计业务过程中，大都各自开展审计，没有进行协同合作，最后审计结果与努力方向不同，有时会产生相反的结果，表明各方没有达到协同治理效应。对于政府投资项目协同治理审计，往往采取设置审计目标、设计结构和构建相关机制等方式，来调整审计利益关联方的角色和关系，促进各要素形成的治理体系变成稳定结构，从而使审计利益关联方形成协同治理效应。二是协同治理审计的稳定性。协同治理审计能够有效处理好审计系统内部体系和外部环境的沟通、交流和协调，采取内外信息交互的方式，调整审计系统内部行为规则，从外部环境得到维持新结构所需要的要素资源，推动被审计对象向有序稳定结构转移。所以，应利用好审计媒介功能，积极开展协同审计业务，促进被审计对象更趋协调，达到新的有序稳定的态势。三是协同治理审计的互利性。传统的审计方式不能动态地开展审计业务，往往缺乏对被审计对象相关利益方非线性分析，忽视了相关利益方的互动性。而协同治理审计能够有效调动各被审计对象的相关利益方的积极性，按照整体、协调、关联的思维模式，通过分析各相关利益方的繁杂行为，开展细致全面的审计，从而保障有关各方的利益。采取协同治理审计能够有效开展交流沟通，传递各利益方的信息和动态，实现被审计对象有关利益方的协调互动。四是协同治理审计的自组织性。协同治理审计是以管理要素、组织、进程协同以及内部和外部治理为基础的，重点考察被审计利益关联方的主观性、自主性以及有关利益，从而达到协同效应，使各有关利益方形成自组织性。此种审计方式能够保障各关联方的利益，并形成稳定的关系结构，从而实现各治理单位责权利的制度框架。

      二、政府投资项目协同治理审计结构优化设计

      传统的政府投资项目审计，审计机关、社会审计组织以及内审部门各自对受托方开展审计业务，审计方一般不考虑投资项目的不同代理联系，也不能建立协同合作的组织框架；传统审计有的是静态的，有的是间断的，没有认识到项目建设的连续性，不能在项目建设的整个过程开展持续不断地监管和评析；传统审计信息往往是审计单位和委托方两者进行交流沟通，没有搭建所有信息关联方互动信息平台，没有很好解决信息反相传输和道德风险问题。

      （一）优化协同治理审计组织结构 与政府投资项目审计相关联的利益方分为社会公众、政府行政、核心组织和审计监控四个层面。协同治理审计组织结构的基础是各相关利益方之间形成的组织结构，把审计监控层面嵌入审计组织结构，关键是为了发挥审计作用，推动政府投资项目实现协同治理效应。其优化组织结构框架如图1所示。

      

      （二）优化协同治理审计进程结构

      （1）优化项目进程结构。具体包括三个阶段：第一，决策立项阶段。此阶段重点详细论证项目的必要性及可行性，为政府是否实施项目建设提供政策依据和现实支撑。通常而言，在这个阶段主要开展编制项目建议书、开展可行性研究和设计任务书等活动。项目建议书主要是分析项目建设的必要性和可行性，设计项目建设的初步框架，提出项目建设的政策依据、现实需求、投资预算等等。可行性研究报告重点评析项目在经济实力和技术水平上是否能够可行，分析比较不同的设计方案。政府投资有关部门对可行性研究报告进行审核，批复项目能否施工。如果政府决定上马项目建设，立即编撰项目建设任务书，对项目建设提出具体要求，作为项目建设的重要遵循原则。第二，建设施工阶段。此阶段重点包括项目设计、招投标、施工建设等活动。项目设计重点对项目施工做出详细的准备规划，当前施工设计主要是初步设计和施工图设计，而初步设计按照可行性报告、规范要求记忆基本材料，全面研判项目建设，认真评析项目建设在建设周期、地点、资金等方面是否达到要求，经济和技术上能否可行。如果是关系发展大计的重点工程和技术较强的重大项目，需要按照行业的规则和显示情况，实施初步设计和技术设计，衔接好初步设计与施工图设计，保证整个项目设计最大程度符合现实需要。施工图设计根据初步设计的情况，分析项目地点实际，系统布局项目结构、建构体系以及融合周围环境等，包含电力、交通、通讯等设施设计，也包含施工图预算等。招投标是业主委托招投标代理，根据有关法律法规，通过招投标，签订合同并确定施工单位等过程。项目施工主要包括征地、拆迁、场平，安装水电、管道、通讯等基础设施，按照施工设计组织设施，加快工程进度。第三，建成使用阶段。此阶段重点建成验收、准备生产、生产运转和跟踪评估等活动。建成验收是当项目建设按相关设计要求完成所有内容后开展，需要按照一定的程序步骤，把投资变成固定资产的过程，是项目完工到运营使用的重要节点。建成验收需要搜集关于建筑安装技术、竣工图纸、竣工决算等相关的文件资料，详细检验工程结果和建设质量。准备生产即试运营，把建设施工与生产运营衔接起来，主要包含项目组织、技术、物资等准备工作。生产运转是项目竣工后正式投入使用的活动，项目建设竣工是否达到预期目标，要通过生产经营成效以及提供服务情况来检验。项目跟踪评估是项目建设的后续延伸，有利于将项目建设形成闭环，包含绩效评价和过程评价两部分，重点评估检验项目建成后运行成效。