根据2013年公布的《全国债务性审计结果》显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务（省、市、县三级）合计17.89万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，占60.87%；分层级看，地方政府性债务主要集中在市县级，市县级政府性债务为12.33万亿元，占总债务比重为68.93%。从数据中可看出我国地方性债务规模巨大、增速较快、涉及面广，尽管总体上我国地方性债务风险可控，但我国债务风险水平已经不容忽视。截至2012年底，我国已经有3个省级、99个市级、195个县级和3 465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务负担率高于100%，有2个省级、31个市级、29个县级和148个乡镇政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，局部地区债务风险指标已经突破国际警戒线，必须进行严格的风险管控以避免债务危机的爆发。而构成债务风险最为重要的是其可持续性，Worldbank和IMF在2000年联合发布了《公共债务管理指引》，其中明确了债务可持续的重要性，认为只要政府能够举借新的债务，保证债务的可持续性，那么该政府就不会发生债务危机。任何一个国家，如果不能保证和维持债务的可持续性，就会遇到严峻的调整压力。 可持续性是债务风险的主要内容，尽管债务规模较大，但是如果政府能够每年定时偿还应付债务本金和利息，那么就认为该政府债务状态是可持续的，风险也会处于可控范围之内。地方债务风险管控实质上是可持续性管理，而对可持续性管理必须具备两个前提条件：一是判断债务是否可持续；二是评价各个地方主体的债务可持续性程度。在此前提下，才能够因地制宜提出相应对策，提高地方债务的可持续性程度，降低债务风险。 本文认为，在既定的融资成本条件下，且经济增长在一定时期内不产生较大波动，如果政府能够每年偿还到期的债务本金和利息，则认为该地方性债务是可持续的。进一步地，本文认为政府性债务的可持续性包含规模和结构两方面的因素。从国外地方政府债务管理实践来看，很多地方政府性债务危机的发生，不仅因为债务规模过大，更在于债务的结构不合理，希腊债务危机也证明了这点。基于该思想，首先，判断我国债务状态是否可持续。本文基于债务可持续性约束模型，对我国1994—2015年债务可持续性做整体判断和条件验证，即判断我国债务是否可持续。其次，评价我国债务可持续性水平和程度。本文选取能够衡量债务可持续性相关指标，并利用相对熵原理确定各指标权重系数，构建了可持续性测度指标体系，形成债务可持续性指数，并利用2013年审计公告中公开的债务数据，对全国地方性债务的可持续性程度进行评价，最终得到定性的评价结果。最后，根据全国及各个地方债务可持续性程度，分别提出相应的债务风险化解建议，提升债务的可持续性程度。 本文关于地方政府性债务数据主要来源于国家审计署2011年第35号公告，2013年第32号审计公告以及30个省级审计部门于2014年1月相继公布的地方政府性债务审计情况公报；GDP和财政收入数据则来源于国家统计局网站。本文选择了27个省级行政单位，不含天津、贵州、新疆和西藏四个省份。主要原因是西藏未公布政府性债务数据，而其他三个省份审计公告中个别信息不全，无法计算出上述指标。 根据负债率、债务率、长期负债能力、长期偿债能力、直接债务比重、短期债务比重、逾期债务率等7个指标，计算全国及各地区地方性债务可持续性指数结果如表。 结论与建议 大部分省份的可持续性指数都在1～2之间，说明状态为可持续或一般，总体上说明我国地方性债务是可持续的，但存在地区不均衡性，不同地区差别较大，这与我国大部分学者的测度结果相同。只有河南、内蒙古、云南、四川四个省份的得分超过了2，其中以内蒙古可持续性指数最高，为2.62，显示为不可持续。 全国政府性债务整体得分为1.83，处于一般状态区间，即目前我国地方政府性债务情况整体比较安全，不存在爆发债务危机的可能。全国范围内，广东领先全国，可持续性指数为0.78，可持续性最好；山西、江西短期债务比重较低，短期偿债压力较小，因此可持续水平较高。一些中部和西部经济不发达地区处于可持续程度一般区间，北京除逾期债务率较低之外，其他6个指标数值基本上位于全国前列，山东除负债率、债务率指标较低外，其他指标位于前列，其中短期债务比例非常高，因此山东、北京可持续性表现一般。内蒙古持续性评价结果是不可持续，从7个指标来看，基本上所有的指标都非常高，如直接债务比例、短期债务比例、预期债务比例分别高达75.29%、60.94%、3.66%，均位于前列，债务规模和结构均不合理，因此债务风险较高。2013～2015年全国煤炭行业不景气，对内蒙古影响很大，内蒙古债务风险需要引起高度警惕。全国及各地方政府性债务尽管整体处于可持续性区间，但仍然存在一些结构性的隐患，需要采取系列相关措施。
一是规模上应该减少债务存量，债务余额占政府财政收入比应控制在68%以下。从静态来看，全国地方政府性债务负债率、债务率均处于较高区间，特别是湖北、云南、重庆等省份，债务率均超过80%，反映出我国地方政府性债务整体规模过大。一方面要严格控制新债务的生成；另一方面要千方百计化解已有债务存量，降低债务率，提高政府偿债能力。
