政府购买社会组织服务审计研究　　

      20世纪末，随着新公共管理运动兴起，政府购买社会组织服务成为政府提供公共服务的重要制度创新。许多学者前瞻性地指出，契约国家正逐步取代行政国家，这里的契约指的就是政府购买公共服务契约（Hood，1997；Cooper，2003；Toole、Meier，2004；Freeman、Minow，2009）。近年来，政府购买社会组织服务已经从新公共管理理念转化为创新实践，我国各省市也在积极探索政府购买服务试点。2013年9月，国务院颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2014年12月，国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，明确“要加快出台有关措施，以扶贫济困类项目为重点，加大政府财政资金向社会组织购买服务力度”。2015年1月，财政部颁布了《政府购买服务管理办法（暂行）》。

      然而，无论是政府采购领域还是社会组织行业，都是腐败频发区域。在政府采购领域，吃回扣、天价采购、暗箱操作等问题屡遭曝光。根据审计署2006年审计结果公告，教育部、国家自然科学基金委员会、文化部、国家民族事务委员会4个部委政府采购违规金额高达3.8亿元。2007年广州市政府采购中心爆发“窝案”，人大代表强烈诟病“集中采购造成集中腐败”。根据深圳市审计局2012年审计结果公告，深圳大运会违规采购超千万元，深圳市原副市长等多名官员因此落马。在社会组织行业，2004年自然科学基金会会计贪污挪用公款2亿元，2006年体育总局挪用彩票公益金2787万元炒股，2011年上海卢湾区红十字会消费“万元餐”，2011年南京慈善总会副会长潘锴红假借慈善名义非法吸金近5200万元等等，这些行为严重损害了社会组织的公信力。因此，对于政府购买社会组织服务，亟待构建有效的审计机制，遏制可能出现的政府“任性”用权、社会组织“任性”用钱的逆向选择和道德风险。

      国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分。为促进国家治理现代化和国民经济健康发展，国务院在2014年10月发布《关于加强审计工作的意见》，要求“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。为保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，要求“贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。因此，构建覆盖政府购买社会组织服务的审计体系，配合政府体制转型，服务改善民生，促进社会公正，成为国家审计的改革和发展方向。国家审计在党和国家监督体系中发挥重要作用的路径如下图所示。

      

      二、彩票公益金：政府购买社会组织服务的重要资金来源

      自2009年国务院颁布《彩票管理条例》以来，财政部、民政部、国家体育总局先后制定了《彩票管理条例实施细则》、《彩票公益金管理办法》等法规，部分地方也颁布了强化彩票管理的实施细则。根据规定，彩票公益金按比例从彩票发行销售收入中提取，专项用于社会保障、教育、医疗、扶贫、养老、文化、体育、法律援助等社会公益事业。彩票公益金按照50%、50%的比例分配为中央集中彩票公益金和地方留成彩票公益金。中央集中彩票公益金60%分配为全国社会保障基金、30%分配为中央专项彩票公益金、5%分配给民政部、5%分配给国家体育总局。地方留成彩票公益金由省级财政、民政、体育等部门协商确定分配办法。以归属中央的部分为例，其中的中央专项彩票公益金用于国务院批准的社会公益事业项目，这是政府购买社会组织服务的重要资金来源。2009～2014年中央专项彩票公益金政府购买社会组织服务的安排使用情况见表1。

      

      由表1可见，在2009～2014年六年中，政府购买社会组织服务彩票公益金的用途和种类不断增加，项目支出不断增大，六年安排使用总金额为128亿元。

      在中央层面，彩票公益金的政府购买对象主要是中国教育发展基金会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会等大型社会组织。与中央不同，在地方层面，政府对彩票公益金购买社会组织服务不断进行探索和突破，出现了公益创投、公益招投标、以奖代补等创新模式。以公益创投为例，在传统的政府购买服务中，往往选择规模大、年限长的社会组织作为购买服务的承接方，按照政府的项目规划开展工作。公益创投的对象则是初创期和中小型的社会组织，通过资金支持和业务辅导，帮助其成为合格的政府购买服务承担者、公共服务提供者。彩票公益金为推动政府职能转变、整合利用社会资源、增加公共服务供给、提高公共服务绩效提供了重要的资金支持。

      然而近年来，巨额彩票公益金在筹集、管理、分配、使用过程中的合法合规情况和使用绩效日趋成为社会关注的焦点。2014年11月3日，新华社新媒体专线刊发《我国彩票销售过万亿元巨额公益金去向应更透明》，获得中央领导批示，数百家媒体转载，数万名网民评论。2014年12月8日，人民日报刊发《彩票公益金用哪了》，直指彩票公益金发行费多年居高不下，账面结存闲置，甚至被挪用买游艇、盖大楼、补亏空。2014年11月，审计署及下属特派办对全国18个省份的彩票公益金开展国家审计。此次年底临时追加审计是我国首次全国性彩票资金审计，剑指彩票公益金的合法合规情况及使用绩效。2015年6月，审计署发布《彩票资金审计结果》，审计共抽查2012～2014年18省彩票资金658亿元，查出违法违规问题169亿元，结存闲置绩效问题207亿元，近60%的被抽查资金存在问题。此外，还发现部分省份未经批准，违规利用互联网销售彩票630亿元。