审计监督全覆盖是在社会改革不断深入情况下提出的新要求，审计在国家治理中的作用决定了这种制度安排应当服从于国家治理。受审计力量和人员素质的限制，国家审计机关还未达到实现审计监督全覆盖的要求。基于现状，应当选择渐进式路径，不断完善国家审计模式，突破制约审计全覆盖的薄弱环节，有必要通过强化审计队伍建设、推进审计职业化、向社会购买审计服务、加强内部审计等措施来分步骤、分层次地实施审计监督全覆盖。 一、科学制定审计计划是实现全覆盖的起点 审计计划是实现国家审计有效服务国家治理的起点，也是实现全覆盖的起点。审计计划的质量，直接关系到审计工作的成效和审计服务国家经济建设的效用。加强和改进审计计划管理，对于促进审计机关有效履行监督职能，分步骤、分层次实现审计全覆盖具有重要意义。 一是创新立项机制，以重大政策为突破口加大项目计划统筹力度。传统审计项目立项的主要方式，由业务处室提交审计立项建议，是以被审计单位为主，延伸确定审计事项和政策。这种机制无法保证审计计划总揽全局的统筹性，即未能从实现全覆盖的角度去把握总体，谋篇布局，配置资源。同时，由于未能从总体上把握，往往冰山一角、一叶障目，审计计划的科学性和针对性大打折扣。创新审计计划制定模式，就是要强化公共资金、公共项目、公共权力、公共政策和国有资产、国有资源六大领域意识，以重大政策为突破口进行重大项目规划，弱化过去的处室意识，以“一体化”思维统筹项目计划。与传统以一个单位、一个项目为载体的审计项目相比，以政策为龙头的立项计划方式不仅可以有较好的覆盖面，有利于审计全覆盖要求的实现，同时由于审计更具系统性、宏观性，更利于提升审计价值，特别是在新常态的背景下，可以更加有效地发挥国家审计在新常态下服务国家治理的保障作用。 二是实行审计项目库及审计项目滚动计划制度，提高项目立项的科学性。通过审计项目之间的统筹规划和年度之间的滚动安排，逐步实现审计监督全覆盖。要综合考虑国家政治经济发展形势、一定时期内各级党委、政府的中心工作，根据被审计单位类型和资金性质等要素将审计对象进行分类，制定审计对象分年度审计计划，并探索建立短期、中期和长期审计计划的环境变化适时平衡机制，分步骤、分层次、有重点的实现审计对象的动态全覆盖。一方面要避免留下审计盲区。重点审计单位要每年都要进行审计，其他非重点审计单位要5年内审计一次。另一方面避免审计内容的重复。制定审计计划应当充分考虑国际国内的经济形势和各级党委、政府的中心工作，做到每年的审计重点都能满足国家治理的现实需求，实现审计计划动态编制，长期、中期和短期审计计划适时平衡。由于不同行业的审计对象在数量和审计实施的难易程度上差异性较大，中长期计划应根据各行业特点区别制定。例如财政审计的审计对象数量多、范围广，实现审计全覆盖的周期可能较长，可设置3至5年期的中长期计划；而审计监督对象数量相对较少的行业，如社保审计，可根据实际情况设置1至2年期的中短期计划。 二、充分有效整合审计资源是实现全覆盖的力量保证 对所有公共资金、国有资源和国有资产实行全面审计监督，如此大的覆盖面，仅靠国家审计难度很大。国家审计力量的不足是实现审计监督全面覆盖的重要掣肘，面对新时代和新常态对审计的新挑战和新要求，审计资源整合的重要性也随之凸显。充分有效整合全社会审计资源，是实现审计全覆盖的重要保证。要创新思维，增强“大资源”意识，在传统审计资源仅停留在人力资源的基础上扩大视野，认识到审计资源整合还涵盖了组织资源、财力资源、技术资源、信息资源等多种资源；除国家审计资源外，还有内部审计资源和社会审计资源；除审计系统资源外，还有审计外部资源。审计机关要拓宽视野，最大限度地利用一切可以利用的资源，通过构筑“大平台”，形成系统化资源配置的价值链，从而最大限度地推进审计资源有效整合。 一是以审计职业化为契机，整合审计人力资源。实现全覆盖，更对审计人员的素质提出了更高要求。主要通过建立激励机制，培训学习、以审代训等方式培养复合型审计人才，以推进审计职业化进程为契机，提高现有人员的劳动生产率。通过科学配置资源，完善激励约束机制，充分调动现有审计人员的主观能动性。 二是切实发挥内部审计基础防线作用。基础不牢，地动山摇。内部审计是国家审计在企业和行政事业单位的有效补充，是审计监督的第一道防线，具有其他审计无可替代的重要作用。目前，内部审计的独立性相对较弱，内审人员素质参差不齐，有的未能得到应有的重视与支持，在单位内部地位尴尬，往往是“平时很少发声，遇事不敢发声”，就是“发声了”往往查处阻力很大。对此，国家审计要当好内部审计的“娘家”和“靠山”，重视发挥内部审计基础性、源头性自我监管机制的作用，建立审计资源共享机制，探索联合审计、授权审计及内审成果利用方式，使其成为国家审计职能的延伸和力量的重要补充。 三是充实专业力量。国有资产、国有资源审计的专业性和技术性很强，当前审计人员的知识结构、经验积累与工作要求还有较大差距，必须强化审计干部队伍建设力度。在加强对现有审计人员的能力提升培训提高，尤其是自然资源资产基础知识和审计技术方法培训的同时，积极引进相关专业人才充实现有审计队伍。应尽快成立由专业人员组成的自然资源资产审计专家咨询小组，通过建立专家咨询制度，缓解审计机关专业能力的不足。 四是加强部门协调，形成监督合力。由于受到自身特点与法律授权的限制，审计不可能包打天下，必须建立审计与纪委、组织、巡视、检察、公安、司法、税务、信访、工商、国资等部门的协同工作机制，以便充分发挥各自职能优势，实现资源共享，形成监督合力。但从目前来看，审计和相关部门之间尚未建立常态化的协同工作机制，在实际运作中沟通不便捷、不通畅，以致延误案件查办时机和资源浪费。因此，要加快建立便捷、通畅的部门协同常态化工作机制，通过各部门联合对大要案“把脉会诊”，尽快落实案件线索，加大案件查办力度，形成整体合力。
