[中圖分類號]D93.229 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2016)04-0044-10 加強博彩業監管，是澳門特區政府近十年的一貫取態。①澳門社會也一直存在加強博彩監管的呼聲，尤其當博彩業出現問題的時候，加強監管的呼聲就高漲。儘管如此，有些人仍然存在疑慮，認為加強博彩監管將在一定程度上阻嚇賭客前來澳門參與博彩活動，從而影響澳門博彩業的發展。這種意見雖然不常出現在報端，但實際生活中恐不在少數。因此，有必要從理論上分析加強博彩監管的依據，為加強博彩監管掃清認識上的障礙。在澳門，關於加強博彩監管的討論多屬泛泛而談，鮮有深入細緻地探討具體監管措施，以至於迄今為止尚未形成明確的方向性意見。有鑒及此，本文著重探討加強澳門博彩監管的理論基礎，並分析加強博彩監管的原則、內容與重點。 一、澳門博彩業為什麼需要監管 經濟學家普遍認為，市場通常是組織經濟活動的好方法，政府一般情況下不應干預經濟的運行。但是，如果出現了市場失靈，政府則應予干預，因為干預可以改善市場結果。②市場失靈的一個原因是外部性。外部性是一個人的行動對旁觀者福利的影響。③如果一種市場行為產生負外部性，也就是說對旁觀者的福利產生負面影響，政府就有必要對其進行干預或管控。博彩業存在明顯的負外部性，例如產生問題賭博、犯罪或貧困等問題。④沒有政府的監管，博彩經營者以營利為先，難以真心實意採取措施對付這些負外部性。因此，博彩業的負外部性構成了政府監管的一個經濟學基礎。 博彩業需要政府監管的另外一個原因是博彩產品或服務的資訊不對稱。就是說，在許多博彩遊戲中，由於遊戲本身的設計(例如博彩機、彩票等，是由博彩遊戲提供者預先設計好的，賭客只能接受，不能參與設計)、遊戲規則的複雜性以及博彩主持人一般情況下比顧客更瞭解遊戲，所以經營博彩的一方比賭客掌握更多的資訊。博彩經營者很容易利用自己的優勢做手腳，欺騙賭客，而賭客難以察覺，這對於賭客顯然是不公平的。政府通過監管，保證博彩遊戲的正直性，從而保護博彩者的利益。博彩產品或服務的資訊不對稱，構成了政府干預或監管博彩業的又一個經濟學基礎。 很明顯，上述經濟學的一般理論是把經營者作為監管對立面看待的。監管之所以有必要，是因為顧客、第三者或社會整體利益有可能或容易受到經營者的侵害。在一般的監管經濟學看來，經營者是被政府管束的對象，而非受益者。但是，對博彩業的監管卻與一般行業有所不同。在博彩業監管中，博彩經營者既是政府管束的對象，同時還是受益者。換言之，政府對於博彩業的監管，不僅對於顧客、第三者或社會整體利益是必要的，即使對於博彩經營者而言，對於博彩業的整體利益而言，也是必要的。這是因為，第一，博彩業是一個極其特殊的行業，這個行業因為其產品或服務的性質而聲名不佳。第二，大多數國家在相當長的歷史時期內禁止博彩業的存在。長期禁止博彩業所產生的副產品，是博彩業多被控制在有組織犯罪分子手中，甚至事實上成為有組織犯罪的融資工具。第三，大眾傳播媒介向來把賭場描繪成一個充滿欺詐與犯罪的地方。所有這些因素，包括產業性質、資訊的不對稱、歷史發展的事實以及大眾傳播媒介的作用等，使得人們對於博彩業始終充滿疑慮。這種根深蒂固的疑慮，不僅構成普通民眾參與博彩活動的障礙，而且構成人們反對博彩業的基礎。尤其在現代民主社會中，儘管博彩業近三十年來在全世界範圍內呈爆炸式增長，⑤但如果得不到普通民眾的理解與支持，博彩業被限縮甚至禁止的危險一直是存在的。⑥由於產業性質和歷史原罪的捆綁，博彩經營者很難像其他行業那樣通過自身的努力，例如改善產品品質等，贏得人們的信賴。而政府的監管卻可以幫助博彩業改善形象。也就是說，政府的公信力，可以為博彩業的健康發展背書，從而使人們減少甚至放棄對博彩業的疑慮，這正是博彩經營者所需要的，也是博彩業的正常發展所需要的。從這個意義上講，博彩是具有監管依賴性的行業，⑦政府對博彩業的嚴格監管是博彩業得以存活及穩定發展的保障。 博彩業在世界上的發展歷程，從實踐上證明監管之於博彩的重要性。現代博彩監管體系始於1950年代末期的美國內華達州。該州博彩業於1931年合法化，是美國第一個博彩合法化的州。但當時該州並沒有建立一個有效的監管體系，以至於在此後二十年左右的時間內整個行業被有組織犯罪所分子控制。二戰之後，美國聯邦政府在全國範圍內大力整頓有組織犯罪。內華達州政府迫於聯邦政府壓力，發展了一套以資格審查為核心的博彩監管制度。經過二十多年的努力，內華達政府成功地清除了博彩業的有組織犯罪，幫助博彩業建立了正面的形象，使博彩成為許多普通民眾可以接受的娛樂。內華達博彩業的成功，極大地鼓勵了美國其他州開放博彩。1978年，新澤西州宣佈博彩業合法化。1980年代，美國聯邦政府允許印第安人開設賭場。1990至2000年代，博彩業在美國各地蓬勃發展，被絕大多數州所接受。從1931年內華達開放博彩到1978年美國第二個州——新澤西州——開放博彩，經過了將近半個世紀的時間。而從新澤西州到印第安人被允許建立賭場，只用了不足十年的時間，再經過十年左右的時間，博彩業已經遍及美國絕大多數州了。儘管多種因素促進了博彩業發展的加速，但監管制度居功至偉，如果沒有監管制度，博彩業被有組織犯罪所控制的局面將難以得到根本改觀。內華達之後開放博彩的州，全部效仿內華達建立了一套類似的監管體系。不僅如此，世界其他許多地區也效仿內華達建立了以資格審查為核心的監管體系。博彩業在世界各地的發展歷史說明，有效的監管制度，是博彩業在全世界得到快速發展的保證。 在澳門，博彩業是支柱產業，最近十五年經歷了一個輝煌的發展時期，就博彩收入而言己然躍升為世界第一位，⑧但博彩業被認為是“偏門”的傳統觀念至今仍然難以改變。澳門政府對於賭牌數量及賭檯增長均有嚴格的規定。⑨經濟多元化之所以被一而再、再而三地強調，根源之一在於對博彩業的根深蒂固的懷疑。澳門博彩業要想成為一個長期穩定發展的正常行業，必須擺脫傳統上被認為的貪婪、欺詐、犯罪等負面形象，建立起健康、透明、負責任等正面的行業形象。在這方面，政府的有效監管不可或缺。 澳門所處的地理和政治環境使得加強對博彩業的監管尤為必要。澳門處於中國大陸的南端，內地居民是澳門的主要顧客來源。⑩換言之，內地居民是澳門博彩業收入的主要貢獻者。按照《澳門特別行政區基本法》的安排，澳門無需向中央政府繳稅，(11)意味著內地居民不能持續性地分享澳門博彩業發展的果實。(12)從這個角度看，中國大陸是資金的凈輸出方，同時承擔了問題賭博、犯罪等博彩業的許多負面影響。因此，澳門政府需要加強對博彩業的監管，減少博彩業的不規範及犯罪現象，贏得內地的支持，使澳門博彩業獲得一個長期穩定發展的外部環境。
