[中圖分類號]F123.6 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2016)04-0024-10 澳門五年發展規劃的編制和實施，在澳門是有史以來的第一次，既意味著澳門有規劃時代的到來，也標誌著澳門特區政府將進入一個新的治理階段。在這個新的發展時期，澳門的機遇和挑戰並存。要利用機遇、戰勝挑戰，特區政府不僅需要擁有戰略思維、寬廣視野和長遠眼光，面對未來的變化和需求精心編制規劃，對關係經濟和社會發展的核心和關鍵領域範疇做出前瞻性籌劃和戰略性部署，而且需要以戰略意識、合作意識、競爭意識以及正確的全局觀和利益觀，在修為養成、作為施展，特別是制度環境建設上改革創新，做到積極引導發展，主動尋求合作和勇於承擔責任。本文僅就澳門五年發展規劃本身的編制問題，以及實施中政府的應對措施與相應要求闡發相關思考。 一、規劃的背景和政府自我挑戰 回歸以來，特區政府在大力發展博彩業的同時，也清醒地意識到經濟過度依賴博彩業的脆弱性和風險性，開始探索經濟適度多元化。近年來，“建設世界旅遊休閒中心”成為其破解經濟適度多元難題的主要依託和尋求經濟適度多元發展的主攻方向。 繼2008年《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》提出，要“鞏固香港作為國際金融、貿易、航運、物流、高增值服務中心和澳門作為世界旅遊休閒中心的地位”之後，2011年國家把“支持澳門建設世界旅遊休閒中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平臺”寫入《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，並提出“支持澳門推動經濟適度多元化，加快發展休閒旅遊、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等產業。”2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(簡稱《國家十三五規劃》)又再次強調，“支持澳門建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺，積極發展會展商貿等產業，促進經濟適度多元可持續發展”。可見，從多個層面上講，“經濟適度多元”命題已經轉化為“一個中心、一個平臺”問題，成為特區政府和居民乃至國家共同關注的核心議題。 關於“一個中心”——世界旅遊休閒中心，國家發展與改革委員會將其解讀為：“具有世界知名度，符合世界現代化標準，形成良好的公共衛生、安全、環保體系，可為人們獲得生活的健康、愉悅、消遣，以及提供商業和其他目的活動的地方。”①陳慶雲教授從“世界旅遊休閒中心”的邏輯關係上分析其重點與核心，認為“僅從字面上討論，它包含了四層意思：休閒、旅遊、世界與中心四個不同角度的理解”，並提出“所謂世界旅遊休閒中心，是指為滿足世界各地遊客，通過旅遊形式，實現以休閒為基本需求，具有世界中心位置的國際化城市或地區。這個界定涵蓋了‘休閒城市’、‘旅遊城市’、‘世界城市’三大元素。其中，‘核心休閒’，‘形式旅遊’，‘立足世界’，‘定位中心’，是應具備的四個基本特質，它們之間相輔相成。”因此他提出“作為‘世界旅遊休閒中心’，要靠獨特的休閒產品吸引人；要靠頂級的管理資源留住人；要靠包容的多元文化陶冶人；要靠真誠的服務信譽感染人；要靠久遠的國際品牌征服人”。② 無疑，對於澳門來說，“一個中心”是個宏偉目標，也是個宏大工程，它需要特區政府和全體居民的齊心合作與共同努力，也需要獲得國家的支持以及與相鄰地區的合作，這就需要有一個中長期的規劃，以籌劃發展藍圖，引導各方參與，合理配置資源並約束政府行為，為實現這一宏偉目標提供政策和社會基礎、行政和財政保障。歷經多年的討論和思考，特區政府和社會公眾已經逐漸認識到，“一個中心”的建立需要各種社會軟硬環境，而規劃就是一個非常重要的軟環境，並基本達成共識，即“隨著時代發展，以及內外環境複雜多變，僅靠傳統的、單一的年度計劃，或單項規劃難以綜合平衡整體發展。面對建設‘一個中心’任務的艱巨性和緊迫性，有必要加強統籌規劃和目標管理。為此，特區政府在落實執行己制定或正編制的年度計劃、單項規劃的基礎上，將綜合制訂整體五年規劃，以均衡和協調未來發展”。③可見，澳門五年發展規劃的出臺，主觀上是緣於制訂世界旅遊休閒中心的規劃，客觀上是緣於經濟社會發展對增強澳門自身發展能力的需要，前提條件是社會各界的充分討論和廣泛共識，同時還在於澳門特區政府勇於勵精圖治、創新發展的決心和敢於自我約束、接受監督的勇氣。 為了進一步匯民意、集民智，特區政府政策研究室於2014年11月分別舉行了五場“國家十三五規劃關於澳門發展定位”意見收集會，盡可能多地聽取來自粵澳發展策略小組、工商界、專業界、學術界、教育界等不同範疇、不同專業領域的意見，獲得的訊息是“社會多數意見廣泛認同應該延續和深化本澳作為世界旅遊休閒中心和中國與葡語國家經貿合作服務平臺的發展定位，以促進經濟適度多元化的發展，有效改善民生。”④這使得特區政府更加堅定了建設世界旅遊休閒中心的發展方向。 2015年，特區政府正式啟動澳門五年發展規劃編制工作。同年3月，行政長官崔世安先生在連任後發表的首份施政報告中首次提出，成立由行政長官親自統領的“建設世界旅遊休閒中心委員會”，以統籌制訂“建設世界旅遊休閒中心五年規劃”，同時“要求未來各範疇的年度施政計劃必須以五年規劃為目標，規劃執行的成效亦將與績效管理結合”，⑤由此正式拉開了特區政府制訂五年發展規劃的序幕，也確立了五年發展規劃的地位，明確了其權威性。為做好規劃編制的前期工作，行政長官辦公室的相關團隊曾拜訪國家發展和改革委員會負責規劃編制的部門和清華大學等機構，參閱了祖國和其他國家的五年規劃，以及多個關於建設“一個中心”的研究報告。⑥同年11月，建設世界旅遊休閒中心委員會第一次全體會議確定“統籌編制以建設世界旅遊休閒中心為基礎的澳門未來五年發展規劃，並設立定期檢查當年中期規劃的制度”，⑦《澳門特別行政區五年發展規劃(2016-2020年)基礎方案》出臺。隨後，相關部門進行了三個月的社會意見收集工作，廣泛收集社團、專家學者、各界人士和居民對基礎方案的意見建議，使意見建議收集過程成為高度凝聚澳門社會各界共識的過程。多數意見認為五年發展規劃的制訂將彌補澳門缺乏中長期發展總體規劃的不足，對澳門未來五年的發展有正面的、積極的作用和影響。在充分吸取了各方面意見的基礎上，2016年4月，特區政府推出《澳門特別行政區五年發展規劃(2016-2020年)草案文本》(以下簡稱《澳門五年發展規劃草案》)，並再次開啟為期兩個月的諮詢，廣泛聽取專家和公眾的意見，為的是使最終推出的五年發展規劃建立在公眾廣泛參與和充分集中公眾智慧的基礎之上。
