中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2016)10-0024-07 在创新基层社会治理的背景下，乡镇政府治理体系和治理能力现代化广受学界关注。[1](p39-40)而乡镇作为国家行政层级的末梢，核心职能在于执行国家各项政策。为此，加强乡镇政府政策执行行为的研究，具有重要的理论和现实意义。现有的研究大都以委托—代理、交易成本、街头官僚等理论为出发点，以央地关系、政府自利性、地方保护主义、乡镇组织能力等为视角，将乡镇政府作为“谋利性政权代理人”，[2](p77-86)并以此为逻辑起点讨论乡镇政府的政策执行行为，提出乡镇治理走向内卷化的趋势和风险。[3](p86-101)该逻辑认为，乡镇政府在公共政策执行中的监督软化、[4](p77-81)职能界定不清晰、法定职权缺失等问题[5](p88-91)是其政策执行偏差的主要原因。然而，从体制、环境和政策本身对乡镇政府社会政策执行进行解读，可以发现其独特的逻辑。一方面，压力型体制决定了乡镇政府对上负责与任务导向下的目标替代行为，而乡村治理环境下的“乡镇—村”间“共谋”[6](p1-21)与人格化施政，使得政策执行出现非规范化。另一方面，社会政策本身的“绩效非显著性”决定了在压力型体制下的政策激励不足。另外，“后税费时代”[7](p1-220)的乡村治理具有非常鲜明的“治理资源”特性，当理性的乡镇基层公务员以“街头官僚”的角色对政策执行进行自由裁量时，[8](p30-34)社会政策所具有的“资源分配性”便强化了乡镇政府在执行社会政策过程中的资源获取冲动，进而出现政策执行异化。作者自2013年-2014年在A省K乡政府挂职开始，对其执行社会政策的具体实践进行长期跟踪观察，尝试描述乡镇一级政府在特定行政体制与乡村社会背景下的行为逻辑，并就乡镇政府在社会政策执行中的行为偏差及其矫正进行探讨。 一、乡镇政府的施政背景与行为逻辑 (一)压力型体制下的乡镇政府行为 所谓压力型体制，是指一级政府组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。[9](p28)这种评价体系的“压力”来自于垂直行政权力下的奖惩激励措施，它们成为约束或激发下级工作、行为的动力杠杆，也成为下级安排工作主次与优先序的风向标。在这种体制下，政府尤其是基层政府的工作行为往往受到极大的制约与影响。其中最突出的是为基层政府提供了一种强有力的“选择性激励机制”，[10](p37-49)在面临自上而下的科层责任与自下而上的居民需求时，在有短期社会效应与长期社会效应的政策执行投入上，基层政府往往选择前者作为主要工作投入对象，以最大程度完成上级的指标任务及符合上级需要的绩效。当这种激励成为体制内的一种制度化机制时，在民众自下而上的约束激励机制缺失的情况下，往往造成一级政府对上负责而不必对下负责的情况。同时，对来自上级的“压力”大小不同的工作任务则有不同的态度与投入。主要表现为在工作资源、时间、人员投入上，往往以上级安排的任务指标为导向，上级比较重视的、紧迫的任务与指标则加大投入，反之则简单应对。而具体到压力型激励实现过程，即应对上级对压力型任务完成情况的检查中，尤其面临“一票否决”诸事务时，[11](p113-123)基层政府往往会摆出“将实事做虚，将虚事做实”的政治性手腕。[12](p47-49)总体来看，基层政府的工作优先序安排与投入表现出很强的任务导向性与行政压力推动的压力型体制特征。 在对K乡乡政府工作的调研中，即能发现上述压力型体制特征。在很大程度上，乡政府的工作安排都是在完成上级布置的各种任务并应对由此而来的各种检查。在调研中注意到，在乡政府上传下达的文件和各种会议中官员的表述上，出现频率最高的几个关键词往往是：“党政任务”、“任务指标”、“与上对接”、“责任分解”、“责任到人”、“迎接检查”、“一票否决”、“整改”等等。而正是这些词语及其背后相应的政府工作行为，较为完整地构成了乡镇政府大致的运作轨迹与逻辑。(见图1)
图1 压力型体制下乡镇政府行为逻辑图 这种典型的压力型模式给基层政府工作量以及工作形态都造成重要的影响，构造了乡镇政府相对封闭的行为空间。各种任务的落实和针对检查进行的工作占据了乡政府大量的工作时间、人员和精力，将乡政府的自主施政空间挤压到非常小的地步。围绕自上而下的党政任务实现对上负责，成为乡镇政府安排工作优先次序最重要的准绳。乡镇政府根据上级政府对任务要求与压力大小调整自己的工作，在相关政策与任务执行过程中，往往将“虚事做实，实事做虚”。 (二)异化的乡镇—村组织关系 为了落实上级的任务指标，乡镇政府会围绕任务与指标采用各种策略性的应对，其中，与村级组织的“合作”与利益“共谋”成为一种重要的方式。 乡镇和村级组织的“合作”乃至利益“共谋”，有着特定的乡村治理背景。一方面，乡镇—村的合作乃至“共谋”有产生的需要。在任务压头的压力型体制下，乡镇一级组织在乡村治理中对村级组织有着较大的依赖。乡镇政府需要依托处于乡村社会的村级组织的配合与支持来完成党政任务。不论是上级下派的各种任务(如K乡种植产业化中种植任务分村到组的工作)，还是日常的乡村治理都需要依靠村一级组织。另一方面，两级组织的“合作”甚至“共谋”有产生的可能。从乡村治理体制来看，村级组织作为村民自治组织，虽然不是一级政府，但事实上许多地方仍然受着乡镇政权的“领导”，并由此具备了许多体制性责任之外的功能性责任。对K乡的调研表明，乡政府对村级组织有着很强的支配性，最突出的体现就是在每周乡镇领导主持的乡镇—村全体干部工作例会上，党政领导往往以“党政决定”的形式要求各村组织积极配合乡镇完成各种上级政府布置的任务，具有很强的约束性，而各村干部对各项政府下派的任务也是莫不遵从。这种来自于体制内乡镇—村“合作”与“共谋”的“需要”与“可能”，在乡村基层带有“乡土性”的熟人社会[13](p6-11)中更得到了强化。注重礼俗关系与人情，使得乡镇和村组织的关系向着模糊地带发展，亦强化了这种体制外的互利共同体。
