自1992年COSO首次提出内部控制框架后，历经20多年发展，其理论结构不断完善，实务操作不断深化，应用范围不断拓展。作为实现组织业务目标并持续优化绩效的重要工具，已渗透至企业经营管理的各个领域，且获得普遍认可。相比之下，我国行政事业单位推进内部控制建设起步较晚，从理论研究到政策法规、行业标准制定再到实务操作均处于探索阶段。因此，在此背景下，探讨高校如何有效实施内部控制建设与评审，不仅是促进完善高校治理的重要举措，也对深化内部控制理论和实践具有重要意义。 一、高校内部控制建设与评审的内外动力 （一）“放管结合”是推进高校内部控制建设与评审的外在动力 1.“放管结合”要求高校加强内部控制建设和评审。新一届政府推进国家治理体系和治理能力现代化，一方面强化对权力运行的制约和监督，另一方面简政放权、放管结合。权力制约和制衡要求对权力进行有效约束，简政放权要求各高校能接住权、管好权、用好权。内部控制作为保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，作为组织目标实现的长效保障机制，是贯彻落实国家治理理念强有力的支撑。 2.国家审计战略新变化要求高校加强内部控制建设和评审。为适应新常态、践行新理念，国家审计战略发生了新变化。在审计全覆盖的基础上，审计内容从对钱的审计转向对事的审计，审计方式从事后检查转向过程监管，审计目的从合规审计转向绩效审计。伴随从预算执行审计向政策执行审计扩展、从资源审计向战略审计深化，审计将更加注重实质，有重点、有深度、有成效地开展，这必然要求审计围绕业务，以内部控制为核心，提升内部控制评审效果。只有围绕业务及其管控机制，才能从抓重点开始、深化过程、有效完成；只有深入到业务领域，把握业务发展规律和政策方向，才能更有效地应对风险、持续监控。 （二）高校改革发展是推进其内部控制建设与评审的内在动力 1.内部控制建设与评审是高校治理体系的重要组成部分。近年来，为落实依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，教育主管部门不断完善高校治理结构，扩大高校办学自主权，围绕高校章程、高校内部治理结构、管办评分离出台了一系列规章制度，高校内部控制成为整个高校治理体系的重要组成部分。 2.高校资源聚集、问题凸显对推进内部控制建设与评审提出迫切需求。随着科教兴国战略的实施，高校总体规模扩大，资金、资产、资源总量大幅提升。除拥有大量物力、财力资源外，高校还拥有丰富的科技资源、人力资源。高校资源总量不断扩大，经济活动日益复杂，暴露出来的问题也越来越多。部分问题性质严重，如在基建、采购、校办企业、科研、合作办学等领域，出现了违法犯罪案件，不仅损害了高校名誉，也损害了高校干部和教师队伍。究其原因，高校尚未建立一个与教育事业快速发展相适应、健全完善的内部控制体系是导致众多问题的首要因素。目前，大部分高校内部控制体系尚未规范化、系统化，业务部门对业务活动的控制、财务部门对业务活动的控制、审计部门对控制活动的监管等还未有效形成，要解决这些问题，必然要加强内部控制建设与评审，推进高校内部控制有效落地。 二、高校内部控制建设与评审存在的主要问题 （一）对内部控制建设与评审有关理念认识不到位 1.对内部控制框架存在认识误区。目前，一些高校仍然认为内部控制是基于财务报表的内部控制或内部会计制度，在梳理单位内部控制时，主要围绕财务开展对收款循环、付款循环、存货循环、工薪循环、投资与筹资循环等环节的内部控制建设。而内部控制实质是面向学校所有资源和业务的控制，涉及学校人才培养、科学研究、社会服务、人事、财务、资产、信息系统等方方面面，并不仅仅局限于财务控制。因此，完整的内部控制框架应该覆盖高校全部业务活动并贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。 2.对内部控制建设、评审存在认识误区。一是制度建设是内部控制建设的基础。部分高校将内部控制建设等同于制度建设，而内部控制建设不仅是制度建设，还包括制度的有效执行。内部控制是一个过程、一个系统，也是一种文化。如何让制度执行不走样也是内部控制建设中要解决的一个重要问题。二是内部控制建设不是从无到有的过程，而是系统化、规范化的过程。部分高校认为内部控制建设和评审是先后关系，认为要先建设内部控制，然后才能评审内部控制。实际上，内部控制在过去也是存在的，虽然可能不够健全完善。内部控制建设并不是一个从无到有的过程，而是对原本存在的内部控制进行系统化、规范化的过程。因此内部控制建设和评审没有先后之分，可以“以评促建，评建并举”。 （二）对高校业务及其内部控制的特点认识不足、分析不够 内部控制是对业务的控制，嵌入各业务环节和流程中。因此，熟悉业务发展规律是把握内部控制特征的前提和关键。一些高校在推进内部控制建设与评审时，未对高校本身业务运行模式进行深入研究，未对高校教育内在发展规律进行深入分析，简单套用书本上适用于制造业企业的内控模式，从而无法取得良好的效果。 高校四大基本业务包括人才培养、科学研究、社会服务、文化传承。所有这些业务工作的“原材料”都是知识。知识因细化聚集成不同的知识群，进而形成高校内部各学科专业、各院系。不同的知识群拥有不同的思想体系、研究方式和目标方向，因此，围绕各学科专业而开展的教学、科研等业务的作业方式也千差万别，形成高校独特的业务运行模式，决定高校内部控制与众不同的特征。 1.目标多样性且难以衡量。首先，人才培养、科学研究、社会服务、文化传承四大业务目标迥异，如人才培养目标是传播知识、培养人才，科学研究目标是创造知识。其次，不同学科专业的教学、科研目标也不同，如应用性学科的教学目标是培养应用型人才，基础性学科的目标是培养研究型人才。随着知识不断细化和学校功能不断扩展，高校的目标不仅没有朝着统一的方向发展，还在不断分化、不断扩充，甚至相互矛盾。因此，目标的多样性决定了绩效目标的多元化，再加上教学、科研绩效难以量化衡量投入产出，使高校内部控制建设的标准、评审的标准都较为复杂多样。
