政府绩效审计发展的现实困境与治理机制探讨

作 者:
张燕 

作者简介:
张燕,内蒙古商贸职业学院

原文出处:
财会通讯

内容提要:

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期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2016 年 12 期

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      从20世纪40年代以来,绩效审计是政府审计工作的发展方向,是现代国家审计实务的主流,在政府审计业务中占有相当大的比重。如何有效开展绩效审计实务,实现绩效审计理论和实务的有机结合具有理论和现实意义。本文首先分析了政府绩效审计在各国的不同界定,在全面探讨开展政府绩效审计存在的制约性要素基础上构建开展政府绩效审计的治理机制。开展政府绩效审计是适应经济社会发展对审计工作的需求,有利于突破传统审计的局限性,促进政府职能转变,改善政府服务质量,提升政府管理理念。本文认为绩效审计称谓虽然在各国有多种形式,但履行的职能是基本相同的,主要是对履行职能需要的公共资源的经济性、效率性和效果性(3E)进行评价。根据审计对象的差异,绩效审计的功能还可能会拓展,包括公平性审计、公允性审计等等,但绩效审计主流性的3E评价基本不变。

      一、政府绩效审计的理论基础

      (一)受托公共责任 政府绩效审计产生的基础是受托公共责任,随着公共受托责任的纵向深化发展,其对政府审计提出了更高的要求,除了要评价公共财政资源的真实性、合法性,还要审查对公共资源的管理责任,也就是对公共资产、公共财政管理的增值情况进行鉴证,除了公共财政受托责任和公共资源的管理受托责任外,国家审计更要发挥对受托社会责任的履行情况进行鉴证,所以政府绩效审计发展是受托公共责任的高级阶段,融合受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任的具体内容是政府绩效审计因公共受托责任发展的综合产物。随着全社会民主意识的不断增强和依法治国理念的不断推进,对公共权利的制约监督也不断融入政府绩效审计的内容和理念,社会公众受托公共责任意识的不断增强,政府绩效审计的实务就要进一步得到发展。

      (二)新公共管理理论 20世纪70年代以来,新公共管理理论和实务在不同国家的企业和政府管理实践中如火如荼发展起来,要求对社会公共部门运用公共财政资金的效率效果也要参照市场导向进行政府行政管理,其主张对权力进行制约,对公共资源进行分权化管理,打破常规的计划经济管理模式,追求市场效率、价值最大化原则,降低行政执行的冗余度,找出影响经济平稳快速发展的体制制度性缺陷,要求政府在利用社会公共资源过程中一定要讲究节约、追求效率,建立有效率的政府。在新公共管理理论融入到政府绩效审计实践中,特别突出以创新社会新公共管理模式下对政府的新公共管理职能进行明确界定并对其提出了新的要求,通过政府绩效审计发现在政府治理过程及政府服务方面的效率和质量问题,同时在新公共管理理论指导下,社会公众与政府的关系也发生质的改变,社会公众有权利问责政府提供公共服务的质量和效率,切实引起政府利益相关者注意自身对权力和公共资源的行使,同时增加政府与社会公众之间的权力运行、公共财产之间的透明度,增强社会公众对受托方政府的信心和依赖程度,最终促使政府全心全意为人民服务,以此来促进政府部门不断提高工作效率和工作质量,有了政府绩效审计量化和定性的指标,社会公众衡量政府的绩效变得可能而且也非常客观。

      二、政府绩效审计的实践定位分析

      第一,促进绩效审计方面体制、制度、机制的不断完善。标志性的绩效审计法律法规于2003年7月1日提出。审计署发布《2003年至2007年审计工作发展规划》明确提出,未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。2008年7月14日,审计署又向社会公布了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》,其中指出:“全面推进绩效审计,提高财政资金和公共资源配置及使用的经济性、效率性和效果性,建立健全政府绩效管理制度和政府机关责任追究制度,提高政府绩效管理水平。”第二,绩效审计服务民生、促进经济快速发展方面。绩效审计融入到关系民生的社会保障资金、新型农村合作医疗资金、支农专项资金等方面,以资金、项目、政策为主线,关注各级政府制定的政策和投入资金的运行情况,充分发挥绩效审计的经济性、效率性、效果性评价,确保各项关乎民生的政策和措施落实到位,资金用到人民最需要的地方,绩效审计发现人民群众最关心、最直接、最现实的问题,在此基础上提出切实可行的审计意见为老百姓服务。例如在2012年,审计署以“全国社会保障资金审计”为重点审计项目,审计投入2975万元,产出为684250万元,此次审计提出审计建议613条,促进被审计单位制定整改措施538项,建立健全规章制度458项,取得了一定成就。第三,绩效审计促进经济发展。政府绩效审计主要是以政府投资项目和财政专项资金审计为实务中心,发挥对这些项目和资金的经济性、效率性、效果性、公平性审计,不但查出这些项目中存在的严重损失浪费行为,而且开展经济责任审计,将发现的问题和违法行为人进行对接,既提高了资金的使用效率,还对相关责任人起到权利的威慑作用。例如在2012年,全年各级审计机关共对已投入资金3.5万亿元的政府投资项目实施了审计,审计资金总额2.3万亿元。通过审计,核减工程价款和节省工程投资1100多亿元,占审计资金总额的4.9%;提出6.3万条审计意见和建议,有4.9万条(占76.8%)被采纳,促进有关部门建立健全规章制度503项。第四,绩效审计促进社会主义民主政治和健全社会主义民治法制。绩效审计通过开展对领导干部经济责任履行情况的绩效审计,促进领导干部更加注重对权力的行使,不滥用权力,将权力的行使暴露在阳光之下,并要求领导干部在经济决策、依法行政、依法理财上更加注重经济性、效率性、效果性和公平性,确保规范、廉政、依法、民主、有序地运用人民赋予的权力为人民谋利。2012年,审计署向有关部门移送重大案件线索和事项351起;提交各类审计报告和信息简报3538篇,提出审计建议2200多条,促进有关部门和单位制定整改措施2200多项,建立健全规章制度1600多项。2014年,中国审计署网站上又公布了至2013年底审计署已办结的19起违法违纪案件和事项处理的一些详细情况,起到了很好地监督和整治作用。

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