一、问题的提出 贫困，是国际社会高度重视的全球性问题，世界各国都为消灭贫困进行着不懈努力。2013年4月，世界银行和国际货币基金组织共同设定了在2030年前基本消除全球绝对贫困的目标。在我国，2016年3月发布的“十三五”规划纲要提出，要在2020年全面建成小康社会，特别指出要在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。扶贫开发，是指在给予贫困者资源的同时，赋予贫困者通过自身努力实现自我脱贫的机会和能力，使脱贫变成贫困者的主动行为。扶贫开发战略实施以后，我国的扶贫开发经历了从重点关注地区经济发展到瞄准具体贫困群体的综合发展历程，现阶段，中央提出精准扶贫，并从六个方面具体提出“六个精准”的要求，表明我国的扶贫开发进入了“精准扶贫”时期。扶贫开发战略不仅在我国取得了重要的成绩，也推动了全球的反贫困进程。 我国扶贫开发的方式主要有公共财政扶贫、金融助推脱贫攻坚、社会企业参与扶贫和国际扶贫合作等。其中，公共财政扶贫是最主要的方式，它是指由国家提供财政专项资金，专门用于农村贫困人口和贫困地区的扶贫开发事业。由于公共财政的力量有限，金融助推脱贫攻坚成为财政扶贫的重要补充，指的是各类金融机构对贫困地区的扶贫项目进行优惠贷款以提供资金支持，2016年3月，七部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，旨在全面改进和提升扶贫金融服务，增强精准性和有效性。社会企业是社会贫困治理实践中重要的社会力量之一（汪伟楠，2013），社会企业参与扶贫是指企业通过投资向弱势群体提供就业机会，对贫困地区进行技术援助与人力援助。扶贫开发领域的国际合作主要是指改革开放以来中国与各类国际机构合作开展的与反贫困相关的一系列活动，包括项目开发、资金技术援助、合作研究等（黄承伟，2005）。这些扶贫方式共同构成了扶贫资金的来源渠道。 资金使用是扶贫开发中最重要的问题，能否合法有效地用好扶贫资金是决定扶贫项目成败的关键。然而扶贫资金在筹集和使用的过程中存在着各种各样的风险，使扶贫开发面临“援助困境”，因此，对扶贫资金进行监控十分必要。2016年5月，审计署“十三五”发展规划提出要加强扶贫审计，对扶贫政策落实情况进行跟踪审计，重点监督检查脱贫工作责任制落实情况，精准扶贫与脱贫相关项目实施和资金管理使用情况，推动扶贫资金统筹整合使用，促进提高扶贫实效，打赢脱贫攻坚战。国家审计由于其本质及功能的特殊性，是监控扶贫资金最为有效的方式。本文将基于援助困境、公共受托经济责任理论和公共管理理论，从国家审计本质及功能的角度理论上阐述扶贫资金监控对审计的需求，并通过分析我国扶贫资金审计现状进一步探讨完善扶贫资金审计的相应对策。 二、理论分析 （一）基于援助困境的分析 扶贫开发以不同的形式给予贫困地区和贫困群众重要的支持力量，取得了较为显著的成绩，但各地在扶贫开发项目特别是扶贫资金的使用和管理上仍存在闲置浪费、弄虚造假、寻租腐败、目标偏离、效率低下等问题，使扶贫开发面临“援助困境”，严重影响扶贫开发的成效。 扶贫资金得不到优化配置，会造成资金闲置浪费；缺乏精准的扶贫识别机制，将导致贫困资格的弄虚造假；资源配置中存在利益诉求，易滋生出寻租腐败土壤；缺乏精准的扶贫产业发展定位，使得扶贫结果偏离最初目标；资金使用效率低下，会导致扶贫的进程缓慢。扶贫开发要走出这些困境，必须加强对扶贫资金的有效监控。从本质上看，国家审计是国家治理系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，发挥着国家治理基石和重要保障的作用（刘家义，2014）。因此，国家审计是监控扶贫资金、帮助扶贫开发走出困境最为有效的方式。随着国家审计功能不断拓展，既要通过审计来发现扶贫资本使用过程中的问题，也要充分利用审计成果提高效益和完善相关制度。 （二）基于公共受托经济责任理论的分析 根据公共受托经济责任理论，公共资源的受托者接受委托经营和管理公共资源，获得相应权力，履行相应义务。扶贫资金是一种公共资源，扶贫资金的提供者是委托方，资金的管理和使用者是受托方，受托行使控制资源权力，履行用好资源并报告经营情况的义务。在这样的资金使用权利义务关系中，受托方拥有绝对的信息优势，因此，需要一个独立的第三方来对受托方的公共受托责任履行情况进行确认。审计正是确保受托经济责任全面有效履行的一种特殊的经济控制（蔡春，2001），可以通过审计对扶贫资金的使用进行经济监督，获取相关部门和单位的审计信息，并评价其公共受托责任的履行情况。 同时，党和政府把普遍提高人民的生活水平和质量确立为经济发展的首要目的，在改善民生方面做了许多战略部署，投入了大量财政资金。用好扶贫资金、帮扶困难群众是政府重要的公共受托责任，只有解决好人民特别是困难群众的基本民生问题，才能避免激化社会矛盾，增强政府的公信力，因此，扶贫资金的合理有效使用需要国家审计进行保障。 （三）基于公共管理理论的分析 公共管理理论认为，公共组织通过依法运用公共权力、提供公共产品和服务来实现公共利益，同时接受公众监督，该理论强调公共责任、目标实现以及绩效评价。 贫困阻碍社会发展、影响社会和谐，党和政府一直把消灭贫困作为重要的目标和任务。经过几十年的努力，我国已实现了7亿多人的脱贫。“十三五”规划又设定了2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标。要实现这一目标，意味着我国要为扶贫开发投入大量财政资金，必然要求更加注重资金监控，有更明确的思路和举措。而目前扶贫资金使用效率低下，存在资金闲置、浪费、冒领、挪用、违规使用、贪污腐败等行为。从公共管理的视角，严格扶贫资金管理，防止违法违规行为，提高资金使用效率，需要国家审计进行监督，确保扶贫资金真正用在扶贫开发上。
