在台湾2016年“大选”逐步进入政策辩论阶段后，为进一步阐释选后推动台湾经济发展的基本理念，蔡英文在“民进党29周年党庆外交使节酒会”上，宣布“未来民进党政府将推动‘新南向政策’”①。为此，她进一步表示“过去台湾的‘南进政策’主要是引导台湾地区企业增加在东南亚国家的投资，未来民进党将强化对东协(东盟)和印度的整体关系”②。随着蔡英文的高票当选，“新南向政策”逐步转化为台湾当局对外经济政策的重要环节，同时也将不可避免的对当前两岸经济合作产生影响。行政部门负责人林全曾表示，“这几年的经济因为两岸关系的发展，造成跟对岸的过度倾斜，造成了很多社会不安”。③尽管这一看法在绿营内部并不是什么新观点，更是蔡英文多次强调的政策重点；但具有财经专长的林全，如此片面地看待两岸关系和平发展与取得的重大成果，而且将两岸关系发展污名化，确实有些出人意料。基于这样的经济发展战略，林全的新“内阁”必将全面落实蔡英文以“新南向政策”为主的对外经贸战略。为此，林全还表示将设立“新南向政策办公室”与“东盟及南亚智库”，以“双轨”方式推动台湾与东盟、南亚的全方位合作。这是新执政团队落实蔡英文“先走向世界”、“TPP优先”战略的重要举措，试图以此实现在经济上减轻台湾经济对大陆依赖的目标。在这种情况下，未来两岸经贸关系发展必将受到直接冲击，也预示了未来两岸经贸关系很难有新的突破，甚至可能出现倒退，而蔡英文与林全提出的要将“经济阴霾赶出台湾”④的目标也将变得更加“遥不可及”。 一、台湾的“南向政策”及其沿革 从发展脉络看，在台湾的对外经济合作中，东盟始终居于重要地位。与此同时，为保持与东盟的政治关系，台湾当局对推动台湾资本、技术、企业向东南亚发展一直保持积极支持和鼓励态度。自1990年代以来，台湾当局先后三次提出和实施相关的“南向政策”。具体进程包括以下方面： (一)第一阶段的“南向政策” 1994年，台湾当局提出并实施了第一阶段的“南向政策”。同年，台湾“行政院”颁布“加强对东南亚地区经贸工作纲领”⑤；“纲领”的实施期为三年，实施范围涵盖当时的东盟七国(菲律宾、泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡、越南、文莱)，并以越南与菲律宾为政策的实施重点。“纲领”颁布后，台湾“经济部”随后发表“南向政策(投资部分)说帖”，宣示其政策目标有四：一是协助台湾企业较不具比较利益的产品移至东南亚地区进行生产；二是以部分东南亚经济体取代1997年以后香港的地位，作为未来与大陆经贸网络的“中继站”；三是推展台湾经验，扩大整合当地资源、经营规模，以有效支持台湾岛内产业的发展，达成厚植企业实力、根留台湾的目标；四是增进台湾与东盟的实质关系，以增强台湾在区域安全体系中的关键地位。 就其政策目标分析，“南向政策”是台湾当局为“避免对中国大陆投资过热之考虑”而采取的“反制策略”，以“抑低对中国大陆经济的依赖度，确保(台湾)本身的经济实力及自主性”⑥。因此，强调通过分散海外投资，减轻“对大陆依赖程度”⑦。 台湾第一轮“南向政策”的实施，“在一定程度上抑制了台湾资本对大陆的投资和促进了台湾资本向东南亚地区的投资”⑧。1992-1993年期间，台商在大陆投资93.04亿美元，远远超过了其东南亚地区投资的25.84亿美元。而“南向政策”实施后，1994-1996年的三年期间，台商在东南亚地区的累计投资额达127.74亿美元，超过了在大陆的累计投资额98.31亿美元。⑨ 但随着1997年亚洲金融危机的爆发，东南亚地区迅速陷入衰退，导致在东南亚投资的台商蒙受巨大损失；与此同时，欧美减少向东南亚地区的订单数量，更加剧了这种困难。在这一情势下，台湾岛内因此出现了一场“南向”与“西进”的激烈论战。尽管论战在当时并无定论，但台湾当局基于政治上考虑，极力推动“南向第二波”。为此，1998年1月，台湾“经济部”制定“加强对东南亚及澳新地区经贸工作纲领”；3月，台湾“行政院”通过了加强推动对东南亚经贸的具体措施，推动“第二轮南向政策”。针对当时东南亚经济体在金融方面的严重危机，以提供金融援助为切入点，换取东盟对台商的安全保障和政策优惠。同时专门设立东南亚投资公司，以集团投资方式减轻投资风险，并指令台湾银行为投资东南亚的厂商提供优惠融资。在此轮“南向政策”中，马来西亚成为投资和贸易流向的重点区域，台湾当局亦在政策上给予优先安排。然而，由于受到亚洲金融风暴的严重冲击，当时的东盟各经济体均面临严峻的经济危机，对外贸易急剧下降、汇率波动剧烈、失业骤增，经济几近失序。在这种情况下，台资企业对当局推动的“第二波南向政策”的实质目的普遍持怀疑和消极的态度，与此相应的是，台商对东南亚开始出现大幅度缩减。根据台湾“经济部投审会”公布的数字，除了越南、马来西亚外，金融危机后一年(1997年7月至1998年6月)与危机前一年(1996年7月至1997年6月)相比，台湾地区对东南亚国家投资额缩减了78％，同期台商在中国大陆的投资额则增长了78％⑩。由此可见，所谓的“第二波南向政策”成效依旧不彰。 面对东南亚经济日益恶化的形势，台湾“国贸局”被迫于1998年9月24日发布新闻稿，表示，“鉴于东南亚地区政经形势不稳定，并恐有进一步扩大的趋势，政府将不再鼓励台湾地区厂商到东南亚投资，因应国际经贸形势的变化，适时调整‘南向政策’”。(11)至此，台湾当局所推行的“第二轮南向政策”逐步淡出政策视野。
