中纪委十八大报告指出“强化对权力的制约和监督是有效预防腐败的关键。……加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。将政府审计作为权力运行的监督机制”。近年来，国家持续加大对农村水利基础设施的投入。在江苏、浙江、山东、河南、安徽、湖北、江西、广西，农田水利基本建设年累计投资均超过百亿元。然而，基于调查显示许多项目完工后，缺少后期的维护和管理，不少设施尚未发挥作用便报废，基层一些水利设施抵御灾害的能力几乎为零，农民依然只能“靠天吃饭”。民心工程缘何成了摆设，中看不中用？地方中小型水利设施如何解决“最后一公里”问题。 学者们对此给予较多关注。首先是关于农田水利陷入困境的原因研究，其中投入主体缺失是一个重要原因。农民和政府应作为农田水利建设的投入主体（王韩民，2005）。然而，当前我国中央与地方政府在农村公共产品供给上的缺位，无形之下将一部分本应由国家承担的职能转嫁给了农民，这是农村水利衰退和无序的根源（唐忠、李众敏，2005）。在我国小农经营条件下，离不开村社这个最小的灌溉单位，否则，国家无论向农村投入多少水利资金，都无法解决农田灌溉问题，国家要在加大投资的基础上着眼于机制建设（贺雪峰、郭亮，2010）；市场失灵和政府缺位（罗兴佐，2005）以及农业对于农民的重要性下降和水利设施的外部性（马芥等，2009）是造成农田水利困境的主要原因，产权制度和管理体制问题是导致小型农田水利基础设施建设困境的根本因素（宋洪远、吴仲斌，2007）。也有学者认为由于农用水资源逐渐被非农业所占用，水资源短缺对农业造成的威胁会更大（王金霞、黄季焜，2000）；其次是解决农田水利问题办法的研究。解决水资源短缺除了工程和技术手段外，水资源管理的完善十分重要，进行制度创新是调动农民水利建设积极性的关键。有学者（彭代彦、赖谦进，2008）提出在政府财政投入不能满足农村基础设施建设所需资金的情况下，应采取多种渠道筹措水利建设资金，可以引入PPP融资模式（郑春美等，2009），或借鉴国外运用税收优惠政策鼓励兴修农田水利的做法（马衍伟，2008）。有学者试图从国家审计角度解决这一问题，探讨政府审计和政府责任（刘力云，2008），以政府责任审计及委托关系重构为基础，构建目标视角下的政府责任审计理论框架（郑石桥，2012；2013），并探讨现实中政府责任审计存在的问题（孟焰、孙永军，2013）。对政府公共受托责任履行情况进行验证（李明辉、刘笑霞，2013），提出政府环境责任审计及环境责任问责的实施路径（马志娟、韦小泉，2014）。 本文基于委托代理理论，从中央政府和地方政府在农田水利建设中的委托代理关系出发，发现农田水利建设中地方政府的道德问题，在此基础上提出国家审计治理路径，从而激励地方政府重视农村水利建设，保证农业稳定和农村发展。 一、农田水利建设中的委托代理关系：中央政府和地方政府 （一）基本前提 1.农田水利建设状况是决定粮食生产的关键要素。在我国季风气候条件、幅员辽阔、极端气候频发的自然因素下，可靠的农田水利设施是保证粮食产量的关键因素。 2.地方政府是农田水利基础设施的投资和建设主体。由于农田水利工程具有公共产品的属性，社会效益和间接经济效益较大，自身的经济效益低下，社会资本投入积极性较低；在这种情况下，只能由政府作为主体。 （二）中央政府和地方政府关于农田水利建设的合约 中央政府代表农民的利益，通过指导命令的合约形式将农田水利建设工作委托给地方政府，要求地方政府的努力能够产生一定水平的粮食产出。行为结果传递地方政府努力工作的信号，从而对其进行奖惩激励。将中央政府和地方政府关于农田水利建设合约关系境况简化如下： 1.中央政府不能直接观察到地方政府对农田水利设施建设付出的努力，这表明中央政府设计合约时应将地方政府行动的不完备信息考虑在内。 2.中央政府测量地方政府努力工作的结果，应包括农田水利投资规模、建设规模、水利设施的维护和管理、农田水利制度的完善、粮食产量和农民收入等指标。 3.在年底考核时，中央政府实行奖罚激励机制。若发现存在道德问题，中央政府加以惩罚（或者是通报批评、降职等处分）。 二、农田水型建设中的道德问题：地方政府失责 中央政府重视农田水利基础设施建设，以粮食安全为最大利益，关注农业长期可持续发展；税费改革后，在农田水利中，地方政府利益逐渐与农业生产脱离，在任期制下，倾向于机会主义地解决农田水利问题，只要不出现农民上访闹事和粮食严重减产即可，不关注建立一个完善的农田水利体系和农田水利基础设施建设对于农业生产的长期效应。两者的信息不对称和目标不一致，从而产生委托代理问题。依据政府职责，农田水利建设中的地方政府责任可划分如下： 一是农田水利建设资金的使用方式和利用效率问题。中央水利建设资金经过转移支付到达地方政府部门，其使用结果很可能扭曲中央的初衷。地方政府将中央的水利拨款用于其他方面，如用于大型水利设施的建设（发电等）或能够带来较高收益的项目（如投资于工业或第三产业），这样在地方政府官员有限任期内，较快地做出政绩。或虽将其投资于农田水利建设，但在雇佣工程建设人员，保证建设质量，节约建设成本等方面也存在着寻租（甚至合谋或腐败）行为。
