全面深化改革进程中审计依据冲突情况 政策和法律制度是依法审计的两大重要依据。依法审计是国家审计的基本原则，从字面含义来看，依法审计的“法”特指法律制度；但从国家审计本质出发进行剖析，“法”指调整社会关系的各种社会规范，包括法律、政策、纪律等。其中政策和法律制度是依法审计最重要的两项依据。二者都是建立在对我国客观经济规律和政治经济社会发展形势科学分析的基础之上，是国家治理的工具和手段，共同调整、控制和规范社会关系，反映了时代的需求，体现了全国人民的根本意志和利益，在本质上是一致的。因此，国家审计机关和审计人员必须紧紧围绕改革发展大局，在“依什么法”和“怎么依法”问题上不能陷入“唯法律论”或“法律政策对立论”的狭义误区。 法律制度与政策衔接不畅产生的审计依据冲突。由于法律自身的稳定性和滞后性特征，有时难以迅速对经济社会的变化作出反应，有的改革领域现行法律制度尚未涉及，出现了法律空白；有的改革领域很多现行法律制度反映过时的、落后的甚至限制和阻碍改革发展要求的利益关系；有的改革领域涉及管理部门、制度规定较多，法律清理工作步伐不一致，出现了对同一事项的不同规定；有的上级规定不明确或制度过时、不符合实际时，被审计单位不得已采取“合理不合规”的变通举措或创新举措，这些举措有的收效良好，但也有相当一部分产生了不可预知的风险乃至失败。这些审计依据冲突的情况都给审计工作带来了“依什么法”和“怎么依法”的矛盾。 法律制度滞后甚至阻碍政策措施落实造成“慢作为”或“不作为”。一是一些被审计单位为规避“有法不依”风险“不作为”。如科研经费使用审计中，有的办法内容已明显与现实情况和国家改革政策不符，有的办法过于陈旧，无法涵盖当前所有情况，但项目主管部门、经费主管部门放权不到位，以“审计”为名义的检查过多，导致部分高校科研院所管理人员怕出事、怕违规，甚至不让科研人员申报项目，并声称“审计阻碍作为”。二是多头管理下不同部门规定调整不同步令被审计单位无所适从。如盘活存量资金改革，由于各类专项资金分别由不同的部门制定专项资金管理办法，不能统一调整，地方财政部门在开展盘活存量资金时往往无所适从，有的盘活不够彻底，存量资金仍然较大，有的则试图“两头不得罪”，利用虚假的手续材料套取资金后用于其他项目。三是个别被审计单位以法律冲突为借口阻碍政策措施落实。如有些设定收费、罚款项目的法规制度或“红头文件”未及时废止，有的被审计单位尽管明知现行法律制度与中央政策部署和改革方向冲突，但以此为借口继续收费、罚款，造成政策措施贯彻落实的“最后一公里”问题及“中梗阻”现象。 借鉴法理学中的实质正义优先原则对“依什么法”问题的处理建议 法的形式正义和实质正义共同构成法的本体正义。形式正义主要着眼于形式和手段的正义性，实质正义主要着眼于内容和目的的正义性。法理学上的实质正义优先原则，是指虽然实质正义的实现离不开形式正义，但是实质正义构成法之正义的核心内容和归依。一是重大政策措施与现行法律制度冲突时，应当选择价值取向上更具有先进性的一方。如党和国家推出的重大改革发展举措，都是在综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用的基础上，集合全党和全国人民智慧，从理论到实践不断探索的结晶，与现行的一些滞后的、阻碍社会发展的法律制度相比，具有价值取向上明显的先进性，更符合人民利益和社会期盼，应当作为审计依据。二是同一层级、不同部门之间的法律制度发生冲突时应当选择与中央决定精神和改革发展方向相一致的一方。当遇到令出多门，不同部门就同一事项有冲突的规定时，应当深入理解和把握其精神实质，凡是符合党的十八届三中、四中、五中全会精神的，符合习近平总书记系列重要讲话精神的，要坚决依照执行。凡是制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实的，凡是制约和阻碍结构性改革推进的，凡是制约和阻碍创新创业、激发活力的，凡是制约和阻碍简政放权、政府职能转变的，凡是制约和阻碍转型升级、提高绩效的，都坚决不能生搬硬套，同时还要作为体制机制制度性问题予以反映。三是面对政策法律冲突引起慢作为、不作为问题时应当充分考虑改革方向、实际情况和效果。如果突破现有制度的举措符合改革方向，有利于科学发展、扩大就业、改善民生，有利于调结构、转方式、利长远，有利于整合资源、提高绩效、集中力量办大事，有利于生态建设、环境保护，有利于科技创新、增强发展后劲，有利于化解矛盾、防范风险，审计人员就应当坚决支持鼓励，并及时对相关做法总结完善，并对不符合改革方向的制度规定予以反映。如果以法律政策冲突为借口，消极松懈、不愿作为、弄虚作假，甚至故意阻碍政策措施落实，造成重大损失必须坚决揭露查处，推动整改问责。 借鉴国际冲突法学中的“最密切联系原则”对“怎么依法”问题的处理建议 采用实质正义优先原则能够对“依什么法”做出判断，但对于“怎么依法”问题则缺乏可操作的技术方法。国际冲突法特别是美国州际冲突法为解决这一问题，提出了法律冲突的具体原则“最密切联系原则”，指同一利益关系涉及到多国法律制度或多州法律制度时，应当优先选择和适用与当事人利益关系最为密切的法律。本文所指的“最密切联系原则”主要指与人民群众利益联系最密切、与改革发展方向联系最密切、与国家审计的本质和目标联系最密切。
