DOI编码：10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.04.001 [中图分类号]K107 [文献标识码]A [文章编号]2095-4662(2016)04-0001-06 1927年国民党取得政权以后，“工人中之最苦者，莫如矿工”[1]91，矿工与资方因经济利益不同而引发的纠纷、罢工遍及各地，演化为严重的社会问题。稳定政权和控制社会是执政党执政后首要考虑的问题，以奉行三大政策为圭臬的国民党人，无论是出于发展经济、实现劳资合作的施政纲领，还是与中共争夺矿工、挤压中共在矿工群体中的生存空间的考虑，都要求其改善矿工待遇，以调适劳资之间紧张的关系。 目前学界对于南京国民政府的劳工政策给予了很大的关注，也取得了丰硕的研究成果，但对于国民政府劳工政策出台的动因、执政后通过何种方式来管控社会的异动力量以达到“为我所用”的目的，以及这些举措的效果等内容的相关研究尚处于起步阶段。本文拟以矿业为例，对国民政府的劳工政策进行深入分析，以深化民国时期劳资关系史研究。 随着近代工业的发展，到20世纪20年代末，中国矿工人数激增。据章季闳估计，1929年中国矿业就业总人数为103万，其中煤矿工人人数最多，占80％以上[2]。国民党政权建立以后，矿工遭受的苦难更为深重，原来在大革命时期所争得的条件，被资本家完全推翻，工人的工资不但没有提高，相反被普遍降低。1928年中国30个现代化煤矿工人的平均日工资是0.47元，江苏的贾汪煤矿和河南中原煤矿平均工资最低，分别为0.22元和0.21元[3]230，开滦煤矿的平均日工资(0.48元)甚至达不到卜凯所调查的河北诸县农业平均日工资(0.5元)[4]309。在资本家和封建把头的勒索下，矿工处境悲苦，疲于生计。1928年，山东枣庄的中兴煤矿“工人生活非常困苦，每天一个工人只能吃一餐饭——高粱煎饼，余则喝凉水”[5]318。 在工资低廉、入不敷出的同时，工人的劳动时间不但没有减少，相反大多延长了，劳动条件恶劣，重大工伤事故接续不断。仅1928年3月，淄川华坞岭矿发生透水事故，淹死矿工102人；4月5日，安徽宣城水东煤矿发生爆炸，死亡148人；4天以后，抚顺煤矿大山坑发生透水事故，透水达80万立方米，淹死工人482人[6]234。 处于弱势地位的广大矿工，对新政权的建立无比失望，在理性手段解决自身权益问题无望时，往往会采取一些非理性手段来达到目的，怠工、罢工、捣毁机器往往是矿工与资方对抗的重要手段。仅1928年1-3月，先后有北票、安源、抚顺、淄川、井陉、西安、正丰、烈山等矿工人罢工。面对风起云涌的矿工运动，新生的国民党政权感觉两难：抑之，有悖于孙中山的三大政策；纵之，则生产停顿，经济损失惨重，社会秩序永无宁日。如何处理这一棘手问题，是摆在执政党面前亟待解决的难题。 此外，矿工由于人数众多，一直成为各派力量争夺的重点。与国民党宣称中国社会无阶级之分，意在消除令其烦忧不已的阶级斗争不同，共产党则以阶级斗争相号召，并把矿工运动作为职工运动的中心。大革命失败以后，共产党逐渐意识到“矿工为中国主要产业工人，亦即中国无产阶级的重镇”，因此“现在党应当重新建立矿工运动的基础”[7]412。1927年春，中共五大通过了《职工决议案》，内中不无遗憾地指出：“矿工运动在此二年中仅唐山曾有一度之发展，但党对于矿工甚为淡漠……我们只注意了城市的工人运动，未注意矿工，此后对于抚顺、开滦、山西、山东、焦作各矿工，本党应积极去做，以树立矿工运动之基础。”[7]62 1929年2月，中华全国总工会第二次扩大会议强调：“矿工工人与铁路、海员同为中国最重要的产业工人。”为指导矿工运动，会议通过了《矿工运动决议案》，指出：“只有加紧矿工工作的指导，具有最大决心去领导矿工的斗争和组织广大的矿工群众……才能树立全国矿工运动的深厚基础。”[8]248在稍后召开的中共六届二中全会上，会议重申矿工等产业工人“是职工运动的中心工作，是党的无产阶级的主要的基本力量，若是不能积极地建立这一工作，这是非常大的错误”。会议进一步明确了矿工运动的重要区域，即“以唐山、本溪湖、抚顺、福中、中兴、淄博、六河沟、象鼻山等为中心，唐山五矿为最主要的中心”[9]303。 20世纪20年代以后，西方劳工社会保障制度和理念已经传入到中国，通过国家立法解决劳动风险和劳资争议以缓解社会震荡的思想已得到中国知识界、劳工界和政界的普遍认同。国际上，国际矿工联合会和国际劳工大会均极力呼吁改善矿工待遇、缩短矿工劳动时间，也对国民政府形成一种外在压力，促使其重视矿业中的劳动保障问题。 奠都南京以后，面对风起云涌的矿工运动，国民政府筹谋如何从源头上消弭动荡秩序的工潮。镇压不但无法获得政治合法性，反而把矿工推给了共产党，要使劳资相安、社会稳定，必须从速制定相关矿业劳动法规，从法律上保障矿工的相关权益。1928年底，在起草《矿业法》之前，虞和寅、范柏年等委员不约而同地提到立法精神要体现对矿工的保护原则。虞和寅认为：“欲调和劳资冲突，应改善工人待遇。”[10]范柏年亦提出要把“提高矿工生活、改良待遇及辅助矿工之合法组织”作为立法出发点[11]。 本着“劳资协调”的精神，国民政府在其后制定《矿业法》《工厂法》《工厂法施行条例》《工厂检查法》《矿场法》等一系列法规时，均有安抚矿工、提高矿工待遇的立法规定。在《矿工法》尚未出台时，国民政府通令各省暂准援用北京政府时期颁布的《矿业保安规则》《矿工待遇规则》《煤矿爆发预防规则》等，从而构筑起比较系统的矿业劳动保障制度。这些制度内容包括：
