党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“改进预算管理制度”“实施全面规范、公开透明的预算制度”，为我国预算领域的深化改革确立了重点和基本方向。按照中央的这一重大部署，我国预算领域采取了一系列改革措施，如2014年对预算法进行修订等，取得了许多突破和进展，但是距离“全面规范、公开透明”中“规范”的要求还有一些差距，这也是我国预算进一步改革必须解决的一个重要问题。那么，如何实现预算的更加规范化？对此，审计署2015年度的审计工作报告，从多个角度和侧面提供了可行的路径，突出反映了预算安排统筹协调不到位的问题，主要包括四个方面： 一是预算分配和项目确定衔接不到位，存在预算已经下达时，项目还未确定的情况。比如，有的预算已经下到省里，但是相关项目还没有确定，或者项目实施方案还没有出来，从而预算分配与项目确定无法衔接。 二是预算分配与专项规划衔接不到位，突出反映在高标准农田建设方面。目前，中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助。这9个专项所依据的全国性规划一共有4个，如发改委的《全国高标准农田建设总体规划》，国土资源部的《全国土地整治规划（2011—2015年）》等。这4个规划的目标、重点并不完全一致，使得分配的预算资金难以统筹，无法形成合力。 三是预算分配与制度规定衔接不到位。发改委基建投资分配85个补助地方投资专项时，有32个专项有具体的管理办法；有33个专项没有具体管理办法，依据的是专项规划；有8个专项既不是依据具体管理办法，也不是依据专项规划，而是依据实施方法。 四是基本预算衔接不到位。比如，对同一个项目，一般公共预算、政府性基金预算都安排了支出。这个问题在往年的审计报告中也有反映。 从以上2015年度审计工作报告中反映的预算安排统筹协调不到位的情况来看，统筹协调不到位是当前我国预算规范化还需进一步加强的重要表现。深入分析、探讨这些表象背后的逻辑，很大程度上就可以揭示我国财政预算未来应当如何进一步改革、怎样加强规范化。 从表象到逻辑一：预算与项目衔接不到位反映了制度运行的不完善 所谓预算，按照预算法规定，由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。从项目的角度来讲，主要涉及支出，即预算支出。那么，预算与项目之间有什么联系，又是如何联系在一起的呢？ 首先，从理论上讲，预算的核心在于有限的预算资源应该如何进行分配，基于什么样的原则分配，为什么以及如何将预算资源分配给某个确定的对象。而这些对象往往就是政府的活动。 其次，政府的活动无论是进行投资建设也好、直接提供公共服务也好，都可以分解为一件一件的事情，就是政府所做、要做的事。而如何记录这些政府活动，就逐渐演变成一个个不同的、单列的项目。 预算实际上反映的就是政府活动，而政府活动最后多数又体现为各个项目，从而自然地建立起了预算与项目之间的联系。预算本身的核心方式就是基于项目的编制，体现的是权力的分配。所以，预算和项目是一个问题的两个重要方面，而不是可以割裂看待的两个问题。 审计工作报告所反映的预算与项目的衔接不到位，只是制度运行所体现出来的表象。试想，预算要将资源分配给包含政府相应活动的项目，如果连项目本身都没有确立，预算又怎么进行得下去？预算的依据何在？预算的权威性又如何保证呢？所以，深层次的问题在于制度运作。进一步看，实际上，我国的项目编制问题，各种交叉重复、滞后缺位，都不仅仅是项目编制本身的问题，而是最上层的部门权力分割，相互间又缺少合作的问题。 从表象到逻辑二：预算与规划衔接不到位反映了制度建设的不完善 我国的预算与规划衔接不到位，甚至可以说没有衔接，是理论界多年探讨的老问题。 从规划的角度看，规划是个宏大的目标，要达到这个目标，就需要把它落实到每项具体的事务。而具体事务需要由各个部门来做，这样规划最终就要分解到相应的部门。很自然地，部门要做事，就要有钱，这就确立了规划与预算的关系。 再从预算的角度来看，预算所对应的政府活动，就是由一件件能够被落实、被完成的事务累积起来、加总而成的。从过程讲，预算包括分配或编制、执行和监督等；从制度层面来讲，预算包含规则、活动者及其行为等，所以，可以认为预算的核心是分配，而分配的背后，就是各种博弈的结果。这样，无论是从预算对应的政府活动看，还是从预算的过程和政治逻辑看，预算与规划，都应当有充分的衔接，具有紧密的联系。实现预算与规划的衔接，就是与政策衔接，确定由哪些部门参与，每个部门在这个项目中的具体职责是什么，避免重复交叉。 因此，审计工作报告所反映的预算与规划的衔接不到位，充分体现了目前相关制度建设还不够完善，缺少实现预算与规划相衔接的必要内容，需要通过进一步深化改革予以改进。 从表象到逻辑三：预算与制度规定衔接不到位反映了制度设计的不完善 从前述预算和项目的关系可知，预算执行效果的好坏，最终要由项目的好坏来决定。具体讲，就是事情做得怎么样、由谁来做、如何做、做到什么程度算是达到目标，需要出台相应的、具体的管理办法。
