政策措施落实跟踪审计相关问题初探

      一、政策措施落实跟踪审计的内涵及目标

      1.政策措施落实跟踪审计的内涵。政策措施落实跟踪审计，是指各级审计机关依据有关法律法规和规章，按照一定的程序和标准，通过对政策措施执行过程中所涉及的相关项目、资金进行持续性的监督，对政策执行情况的合规性、合法性、效益性和效果性发表审计意见的一种审计组织方式。

      政策措施落实跟踪审计的主体是审计机关及其审计人员，从当前政策措施的类型来看，审计的客体是“稳增长、促改革、调结构、惠民生和防风险”等宏观调控政策所涉及的具体的项目建设、项目资金和财政资金，由于政策措施具有宏观性、长期性特点，因此审计的方式应是跟踪审计。所谓跟踪审计，就是审计机关依法对各项政策措施的配套投资项目和项目资金运转全过程，分阶段、有重点地进行的持续性、过程性审计。审计机关及其审计人员应该发挥跟踪审计综合性、灵活性的特点，将财经法规审计、管理审计、绩效审计与审计调查紧密结合，可按照“政策制定——政策推进——执行效果——整改落实——问题反馈”的过程性分析模式，对政策措施的整个“生命周期”进行持续性监督，以保证各项政策措施部署得到落实并达到预期效果。

      直观地，政策措施落实跟踪审计模式可用下图表示。

      

      在审计具体实施过程中，审计人员应该针对不同类型政策措施的特点及目标采取定性与定量相结合的评估方法。例如，对“稳增长、调结构、惠民生”等领域的具体政策措施应以定量评估为主，同时关注其社会与环境等方面定性因素的影响；而对于“促改革、防风险”等领域的难以量化的政策措施则应该从公平性、适应性、公众满意性等价值观层面进行定性评估；对于审计过程中发现的问题可以出具审计建议书及阶段性审计报告，并督促问题的整改落实。这样，通过对政策措施落实的全过程进行系统的评价，为进一步调整、完善政策措施提供决策依据，保障政策的科学性与有效性。

      2.政策措施落实跟踪审计的目标。国家重大政策措施落实跟踪审计监督的目标是一种综合性目标，具有清晰的层次性。具体来说，有以下三个层次的目标：

      （1）第一层次目标：促进国家政策得以顺利执行并取得预期的政策效果。通过跟踪检查政策执行的全过程或重要阶段，及时揭示国家政策执行过程中偏离预期目标的情况，提出审计意见和建议，并督促相关部门及时整改落实，纠正不规范行为，检举违法行为，确保国家各项政策措施贯彻落实无折扣、无死角，最大限度地实现其预期目标。

      （2）第二层次目标：提高政策措施的协调性和科学性。不同于传统审计的查错纠弊目标，在进行政策措施落实跟踪审计时，审计机关应该发挥建设性作用，把提高政策的协调性作为一项重要目标。政策的协调性是科学性的前提，在跟踪审计中应该重点关注两方面的内容：

      一是关注政策是否具有连贯性和稳定性。只有保持政策的稳定与连贯，才能使社会形成稳定的政策预期，以避免因政策的盲目、多变使市场无所适从而诱发经济社会的不稳定因素。如今年年初证监会在资本市场实行了两天就夭折的“熔断机制”，由于对政策的论证不充分，对政策的影响估计不足，结果适得其反，极大地损害了投资者的利益，并严重影响了资本市场的稳定性。

      二是关注不同领域政策之间是否协调一致。如可关注“稳增长”涉及的投资政策与“促改革”、“调结构”所涉及的产业、财税政策有无冲突，是否存在为了短期的“稳增长”仍旧扶持落后产能而抑制投资效益不明显的新兴清洁产业发展的现象。对此类现象，审计机关要及时予以揭示和反映，促进各项政策之间协调衔接，以形成政策合力。

      （3）第三层次目标：通过政策措施落实审计，切实发挥政府审计的“免疫系统”功能。政策措施落实跟踪审计是国家审计发挥“免疫系统”功能最重要、最有效的方式，是国家审计推动完善国家治理的重要途径。

      那么，政策措施落实跟踪审计是如何推动完善国家治理的？这就需要进一步明确国家治理与公共政策、公共政策与政府审计的关系。

      首先，国家治理通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，来保持社会稳定，实现科学发展。而国家制定的行政、经济、社会、文化等领域的公共政策正是配置和运行国家权力的基本方式。新常态下我国经济发展方式的转变、行政管理体制的改革以及能否如期实现全面建成小康社会的宏伟目标都将取决于各项公共政策的科学性和执行的有效性。因此，可以说公共政策是推动完善国家治理的重要基础。

      其次，政府审计通过对宏观政策贯彻落实和公共资源、公共项目资金、公共权力配置与运行情况的监督、反馈，分析和评价相关领域公共政策的科学性和有效性，提出改进建议，促进公共政策的优化与调整。因此，政府审计是公共政策科学性、有效性的重要保障。

      综上分析，可以说政策措施落实跟踪审计是推动完善国家治理的重要途径。具体而言，面对当前经济社会的突出矛盾，在对“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策措施落实跟踪审计中，要注重揭示投资管理体制、财税管理体制以及行政管理体制等方面存在的管理漏洞和体制性障碍，并提出建设性的审计建议，推动政府完善宏观调控，使政策措施成为审计发挥“免疫系统”揭示、抵御、预防三大功能的有效载体。